Спорен вопрос об организационной основе административного судопроизводства.
Очень многие ученые и практические работники связывают административное судопроизводство с деятельностью специальных и организационно обособленных административных судов и предлагают такие суды создать. В частности, как указывает Т.В. Шпачева, «сложно признать, что рассмотрение вопросов о привлечении к административной ответственности, когда это не связано с рассматриваемым или рассмотренным судом делом, находится в русле традиций арбитражного суда, который «привык» к состязательности и равноправию сторон. Привлекая к административной ответственности, арбитражный суд выполняет пусть и нужную, но все же репрессивную функцию государства, а это не является задачами арбитражных судов»[15]. Действительно, задачи арбитражных судов, как они сформулированы в статье 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[16] и статье 2 АПК РФ, не предполагают применение ими мер административной ответственности. На этом основании Т.В. Шпачева полагает, что такое противоречие «не должно оставаться без внимания законодателя и может быть разрешено в процессе развития процессуального законодательства, которое объективно должно закончиться созданием административных судов. Пока же арбитражный суд как правоприменитель не может не рассматривать отнесенные к его подведомственности дела»[17].
Однако в последнее время многие ученые (в частности, Д.Н. Бахрах, И.А. Приходько, Ю.А. Тихомиров, Э.Н. Ренов) пришли к выводу, что создание административных судов в настоящее время в России нецелесообразно, а достаточно ограничиться специализацией судей в рамках имеющихся судебных систем[18].
Конечно, нельзя не согласиться с доводом, объединяющим обе точки зрения: «реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным»[19]. Разумеется, вряд ли возможно создать административные суды «сию минуту». Однако невозможность их создания в настоящее время не может рассматриваться как отказ от них как от стратегической цели, основного направления развития судебной и административной реформ.
После принятия Конституции РФ первый серьезный шаг в этом направлении был сделан в 1995 г. Принятый тогда Арбитражный процессуальный кодекс РФ[20] предусмотрел создание во всех арбитражных судах коллегий, которым подведомственны дела, вытекающие из административно-правовых отношений. Это специализированные административные суды, которые представляют собой орган правосудия, но не являются самостоятельными судами-учреждениями, так как организационно входят в систему судебно-арбитражных учреждений.
Коллегии - административные суды - рассматривают споры граждан и организаций с налоговыми, таможенными и иными органами публичной власти. Если в 1995 г. количество таких административных дел в общем числе дел, прошедших через арбитражные суды, не превышало 2%, то в 2002 г. их доля составила уже почти 50%. Таким образом, половину всех дел, производство по которым вели в 2002 г. арбитражные суды России, составляют административные дела, рассмотренные специализированными административными судами.
Следующий вопрос – о видах административного судопроизводства. По мнению Д.Н. Бахраха, можно выделить четыре категории административных дел. Первая - дела об административных правонарушениях. Вторая - дела о других деликтах (направление на принудительное лечение, направление несовершеннолетних в специальные школы и т.д.). Третья группа административных дел - это дела административно-тяжебные. Это дела по спорам, которые возникают между государственными органами исполнительной власти и гражданами (юридическими лицами), в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц. Наконец, четвертая категория дел - это споры между субъектами публичной власти в разных вариантах, например о компетенции.
В свою очередь, «законодательство об административных правонарушениях при определении подведомственности дел об административных правонарушениях предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)»[21].
На этом основании Д.Н. Бахрах из всех вышеуказанных административных дел выделяет две категории, которые рассматриваются судами: 1) административно-тяжбные (споры с субъектами публичной власти); 2) административно-деликтные (о наказании лиц, виновных в совершении административных правонарушений)[22]. Этой же точки зрения придерживается ряд иных специалистов[23]. Например, как указывает И.М. Галлий, «комплекс норм, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности и которые содержатся в КоАП РФ, необходимо отграничивать от норм, регулирующих административно-тяжебные дела, содержащихся в настоящее время в соответствующих разделах и главах АПК РФ и ГПК РФ, а также от процедурных норм, регламентирующих порядок исполнения обязанностей представителей органов исполнительной власти. В том случае, если будет принят единый закон, закрепляющий категории дел, возникающих из административно-правовых отношений, и порядок их рассмотрения специализированными органами, нормы, регулирующие порядок разрешения тяжебных и деликтных дел, должны составлять самостоятельные разделы»[24].
Таким образом, административно-деликтное судопроизводство в арбитражном суде – это судопроизводство по спорам, связанным с привлечением субъекта предпринимательской деятельности к административной ответственности за совершение административного правонарушения.
Основной проблемой административно-деликтного судопроизводства является соотношение источников его правового регулирования. Например, как отмечает С.Д. Хазанов, «системно-структурные отношения обеспечивают также взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебной властью, иными государственными органами, отчасти органами местного самоуправления. Конституционное право имеет здесь приоритет, но наблюдается другой дисбаланс - игнорирование какой-либо значимости административно-правового регулирования. Особенно наглядно это проявляется во взаимодействии исполнительной власти и правосудия (несогласованность КоАП РФ и АПК РФ по вопросу административно-деликтного судопроизводства - яркое тому подтверждение)»[25]. Как указывает Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов, «при реформировании административного судопроизводства наиболее острым является вопрос о соотношении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[26].
Содержательно проблема состоит в следующем.
Порядку рассмотрения в арбитражных судах дел об административных правонарушениях посвящена глава 25 АПК.
Дела, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, определены в ч.3 ст.23.1 КоАП РФ[27] по признакам субъектов правонарушений (юридические лица и индивидуальные предприниматели), характеру осуществляемой указанными субъектами деятельности (предпринимательская и иная экономическая деятельность), т.е. по общим критериям отнесения дел к подведомственности арбитражных судов.
Что касается конкретных правонарушений, отнесенных к подведомственности арбитражных судов, усмотреть какой-либо единый критерий при их отборе затруднительно. Однако можно отметить, что большинство этих правонарушений связаны с производством и оборотом спиртовой продукции, качеством продукции вообще, а также с вопросами функционирования юридических лиц.
В связи с этим следует отметить, что рассмотрение отдельных дел отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции (мировых судей) и административных органов, которые должны руководствоваться соответствующими нормами КоАП РФ и гражданского процессуального законодательства при рассмотрении дел, отнесенных к их компетенции.
Согласно ч. 1 ст. 202 АПК, арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в гл.25 АПК и федеральном законе об административных правонарушениях (т.е. в КоАП РФ).
В связи с приведенной формулировкой необходимо сделать несколько замечаний.
Прежде всего, КоАП РФ не устанавливает «особенности» рассмотрения дел об административных правонарушениях. Напротив, он устанавливает общеобязательные правила рассмотрения указанных дел, о чем и было необходимо указать в АПК. Если же имеются какие-либо особенности, вызванные спецификой арбитражного процесса, то они и должны были бы войти в параграф 1 гл.25 АПК как исключения из порядка, установленного в КоАП РФ, причем в обоснованных случаях. При этом необходимо иметь в виду, что данные дела, по определению самого же АПК (ст.29), рассматриваются в порядке административного судопроизводства, в отличие от гражданских дел, рассматриваемых в порядке искового производства. На эти обстоятельства указывают, в частности, С.Л. Симонян[28] и С.З. Женетль[29].