Бюрократический аппарат создает такой тип управления, которому присущи политический цинизм, идейный и моральный конформизм, формальное выполнение процедур и правил. Мало того, что бюрократия стремится скрыто принимать управленческие решения, избегать гласности, открытости своей деятельности, она пытается также не допускать, пресекать появления полезных для общества инициатив, новации старается всячески дистанцироваться от исполнителей, сохранить свою независимость, корпоративистский дух.
Свою лету в разработку данной проблемы внес и М. Вебер, который предложил идеальную модель бюрократизма. Он выделил три основных свойства, присущих бюрократизму.
1. Иерархия. Иерархическое устройство управленческого аппарата имеет целью квалифицированную и качественную работу бюрократии на всех ступенях иерархической лестницы и распределение се здесь по принципу компетентности.
2. Компетенция. Вся деятельность бюрократии предопределена инструкциями, положениями, представляющими для нее кодекс правил, которым она слепо следует. Подлинный бюрократ прекрасно разбирается в этих инструкциях, хорошо усвоил те или иные параграфы и свои обязанности исполняет весьма компетентно. Этим объясняется живучесть, неуязвимость бюрократии.
3. Деперсонификация. Основным правилом для бюрократии является служение общему благу. Подлинный бюрократ не использует власть для себя лично, не берет взяток и всегда доступен народу. Работает он планомерно, без эмоций и гордится своей принадлежностью к государственному аппарату и своим служением народу.
Следует учитывать, что выделяя данные атрибуты бюрократизма, М. Вебер исходил из основного принципа европейской культуры (рационализма) и видел в бюрократии квалифицированный аппарат европейских государств.
При этом М.Вебер выделял два типа бюрократии: традиционную "патримониальную" и современную рациональную. Основной сферой влияния первой всегда была область государственного управления и поддержания общественного порядка. Вторая сформировалась в Новое время и сферой се преимущественного влияния стала частнохозяйственная деятельность (прежде всего, крупных промышленных предприятий). Затем ее влияние распространилось и на другие стороны общественной жизни, что вело к постепенному вытеснению из них бюрократии патримониального типа.
Западные политологи отмечают, что развитие бюрократии ведет к определенным негативным последствиям. С одной стороны, прогрессирующая неэффективность бюрократизированного управленческого механизма. С другой – нарастающая тенденция к се превращению в самостоятельную и самодовлеющую силу. Естественно, здесь предпринимаются определенные попытки, чтобы обуздать бюрократию, не допустить чрезмерной бюрократизации государственного аппарата.
Мощное разрастание получила бюрократия в странах "казарменного" социализма, в том числе и в нашей стране. С одной стороны, ее питало бюрократическое наследие самодержавия, с другой — монополизация властных функций. Бюрократический аппарат подчинил себе все сферы общественной жизни - экономическую, политическую, духовную, не находя себе реального противодействия. В стране сложилась своеобразная система бюрократического абсолютизма, когда бюрократия претендует на абсолютное господство над обществом.
Экономической базой функционирования бюрократической системы служили те отношения в народном хозяйстве, которые обусловлены внеэкономическим принуждением, редистрибутивной системой фондов, ресурсов, потребительских благ и связанной с этим системой административной коррупции. Ну а социальная база бюрократизации государственного аппарата кроется в той системе партийно-советскохозяйственной номенклатуры, которая составляла иерархизированную пирамиду власти тоталитарного режима.
На этой иерархии основывается и идеология бюрократической системы. Рождение теоретических истин на верхних уровнях и их воплощение без осмысления на низших. Бюрократический механизм существует не ради выявления и удовлетворения интересов и потребностей человека, а для бездумного исполнения спускаемых сверху решений, указаний. Главное в тактике бюрократии – это стремление уйти от персональной ответственности, переложить ее на других, выше или нижестоящих чиновников, путем бесконечных согласовании вопроса, бессмысленных отписок и т. п. Расцветает бюрократия и в постсоветской России.
Задача заключается, следовательно, в разрушении бюрократического механизма, подрыве социально-экономических основ функционирования бюрократической системы. Обличительные обвинения, критические выступления не дадут никакого результата, пока существует для этого почва – бюрократическая система управления, деятельности и мышления. Господство бюрократии должно быть ликвидировано, хотя сама бюрократия вряд ли устранима. И пока существуют определенные предпосылки, она будет неизменно воспроизводиться.
Тем не менее, создание правового государства, складывание гражданского общества должны подорвать систему бюрократического абсолютизма, уничтожить тотальное господство бюрократии. В свою очередь, ограничение бюрократической системы развяжет самодеятельность различных общественных организаций, объединений, ассоциаций, гражданские инициативы людей, повысит их личную ответственность, что позволит ускорить формирование правового государства и гражданского общества.
5. Формы государственного устройства
Политические системы и государства возникли в далекие от нас времена и в своем развитии претерпевали несомненную трансформацию. На более ранних этапах жизни человеческого общества с установлением власти правящих элит и появлением государства наиболее типичным явлением стало возникновение империй. В более поздние времена появились и другие формы территориально-государственного устройства – современное унитарное государство, конфедеративное и федеративное, возникновение которых также обусловлено определенными объективными предпосылками. Рассмотрение территориально-политической организации, политико-правового статуса составных частей, принципов взаимоотношения центральных, региональных и местных органов власти того или иного государства позволяет более глубоко понять его природу, место и роль в жизни человеческого общества.
5.1. Империя
Подобного типа территориально-государственное устройство было присуще многим цивилизациям на разных континентах и в разные эпохи, вплоть до XX века включительно. Естественно, ранние империи (Ханьская, Римская, империя Карла Великого, Османская) имели свои специфические отличия от более поздних империй (Наполеоновская, Британская, Российская), поскольку создавались на иных социально-экономических и политических предпосылках. Однако для всех империй характерны некоторые общие черты, позволяющие говорить об имперских системах как определенном типе политической организации.
В качестве таковых выделяются:
а) обширная территория;
б) сильная централизованная власть;
в) экспансионистская правящая элита;
г) полное господство центра и подчинение периферии;
д) наличие общего политического замысла без учета интересов конкретных групп;
е) неоднородный этнический, национальный и культурный состав населения.
Для любой империи характерно распространение единой политико-административной системы, утвердившейся в свое время в метрополии, на территориях, которые весьма разнообразны в природном, этническом, религиозном, и экономическом отношениях. Причем выделяются два типа империй.
1. Империи с заморскими территориями – колониями (Британская, Испанская, Португальская, Французская, Голландская), распад которых происходил в нашем веке.
2. Империи с контактными колониями (Александра Македонского, Римская, Византийская, Тимуридов, Сасанидская, Великих Моголов, Российская и др.)
Империя как способ организации государственной жизни обладает своими преимуществами и недостатками, позволял решать задачи, которые было бы невозможно решить иначе. Но одновременно возникают и специфические задачи, которые понуждают особым образом осуществлять колониальную политику, поддерживать престиж метрополии.
Империи всегда создавались правящими элитами с целью порабощения других народов, распространения своей власти на соседние территории, другие земли. Посредством военной экспансии захватывались и присоединялись новые территории, формировалось общее экономическое и политическое пространство. При этом правящая элита центра для укрепления своей власти не подавляла полностью местную элиту, а стремилась сделать ее своим союзником в проведении имперской политики.
Поскольку империи имели обширные территории, а столицы их находились в большом удалении от окраин, здесь создавались относительно децентрализованные политико-административные органы. Их руководителями становились, как правило, лояльные по отношению к центральной элите чиновники, которые получали определенную самостоятельность в исполнении своих властных полномочий.
Короче говоря, сама объективная необходимость установления политико-административного контроля, поддержания своего влияния требовала от имперской элиты создания громоздкой гражданской и военной бюрократической машины как в центре империи, так и на ее периферии. При этом имперская элита оставляла за собой право принятия важнейших политических и экономических решений. Подвластные же зачастую не получали возможности институционального выражения и защиты своих интересов.
Развитие на периферийных территориях отдельных очагов промышленности, строительство железных и обычных дорог, плотин, создание систем связи и др. (развитой инфраструктуры) неизменно преподносилось имперской элитой как акты благодеяния с ее стороны. Военный экспансионизм дополнялся идеологическим, духовным обоснованием благодатной и цивилизаторской миссии империи по отношению к периферийному автохтонному населению.