Этой цели служит следующий класс критериев - критерии специальной социальной эффективности государственного управления[25].
Если буквально следовать смыслу критериев специальной социальной эффективности государственного управления, то они раскрывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправления в единстве их целеполагания, организации и функционирования.
Во-первых, это целеориентированность (целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется степенью соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспринимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие результаты цель функционирования государственно-управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управления. Причем речь идет не только и не столько о целях, зафиксированных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически реализуются в жизни.
Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только познавать смысл активности любой структуры государственного управления, но и избегать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необходимых управляющих воздействий[26].
Ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. (Рис. 5)[27]. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до «выхода» в государственно-управляющей системе в целом (в государственном аппарате), соответствующих подсистемах и организационных структурах.
Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного ими общества.
Учитывая иерархический характер государственного управления, его широкую горизонтальную специализацию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие особенности, параметры затрат времени на собственно управленческую жизнедеятельность его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленческое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам, так сказать, моменту дня[28].
Такое решение, тем более, принятое на высшем или центральном уровне, необходимо как можно быстрее «пропустить» и дифференцировать по соответствующей иерархии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Промедление с движением управленческой информации с каждым днем снижает значение управленческого решения, сужает его потенциал, постепенно низводит на нет его цели и ресурсы.
Таблица 1
Требования, предъявляемые к управленческим решениям
| 1 | Четкая целевая направленность |
| 2 | Всесторонняя обоснованность |
| 3 | Адресность |
| 4 | Согласованность с ранее принятыми и другими принимаемыми решениями |
| 5 | Правомочность |
| 6 | Эффективность |
| 7 | Своевременность |
| 8 | Полнота, краткость, четкость |
| 9 | Компромиссность |
Третьим критерием специальной социальной эффективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур[29].
В данном случае речь идет не о нормативно установленных правовых, организационных формах и методах осуществления соответствующей компетенции тех или иных органов, а о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность.
Стиль функционирования зависит и от уровня организации и от функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры, не говоря уже о конкретном управленце, можно только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей.
Четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. На первый взгляд (и многим) кажется, что сложность не имеет непосредственного отношения к социально-экономическим и функционально-организационным характеристикам государственного управления.
Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций).
Можно представить, как трудно продвигать и обрабатывать управленческую информацию, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Ведь каждый уровень стремится по меньшей мере к тому, чтобы доказать актуальность своего существования. Если к этому добавить горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то обнаруживаются большие препятствия в координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.
В свое время при критике авторитарной бюрократии очень многие аналитики обращали внимание на чрезмерную громоздкость и усложненность. Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого[30]. Но это правило постоянно игнорируется, что приводит к соответствующим последствиям для государственного управления.
Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) - экономические, социальные, технические, кадровые и другие - издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур[31].
При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику, компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.
Становление правового государства с принципом разделения власти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюджетных процессов привели к тому, что расходы на государственное управление стали выделяться в бюджетных расходах более четко, но дальше общих сумм дело пока не двинулось[32]. Все сводится к тому, чтобы вписаться в отведенные пределы.
Социальная ценность и социальная эффективность государственного управления пока не определяются. Еще хуже положение в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, переведенных на коммерческие начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэтому роль этого критерия в перспективе будет возрастать[33].
Взятые во взаимосвязи «цели - время - стиль - сложность - затраты» и рассмотренные под углом зрения содержания и силы порожденных ими управляющих воздействий способны в качестве критериев характеризовать функционирование государства как субъекта управления общественными процессами[34].
Важная роль в измерении государственного управления» принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения[35].