Через Государственный совет должны были проходить все законопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Вместе с тем в «Образовании Государственного совета» подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без утверждения его императором. На Государственный совет возлагались также обязанности по финансовому управлению.
Совет состоял из общего собрания и 4 департаментов: департамента законов, департаментов дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии. Председателем Государственного совета считался сам император. Однако предусматривалось, что он может поручить функцию председательствования одному из членов Совета. Практически в течение рассматриваемого периода царь сам ни разу не председательствовал в Совете.
Еще раньше были реформированы органы отраслевого управления. Петровские коллегии уже на протяжении XVIII в. постепенно захирели. Принцип коллегиальности, существовавший в этих органах, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами коллегии при Екатерине II одна за другой упразднялись. В самом начале своего правления, в 1802 г., Александр I ввел новые органы отраслевого управления - министерства. Опыт их работы был обобщен и закреплен в 1811 г. «Общим учреждением министерств». Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др. Круг министерств на протяжении периода менялся.
Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руководство вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он был как бы самодержцем в своей сфере деятельности. Тем не менее при министре предусматривался также коллегиальный орган - совет министра. Он не был даже совещательным, а скорее лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись министру.
Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Правда, положение о нем было издано десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межведомственные и надведомственные функции, т.е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Кроме того, у него был еще собственный круг полномочий, в частности Комитет наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями. В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.
Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистский порядок устройства высших органов управления, явилась Собственная его императорского величества канцелярия. При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом управления. Судьбы государства вершила небольшая кучка людей, находившихся в непосредственном подчинении царя. При Николае I в этой канцелярии было создано 6 отделений, права которых почти не отличались от прав министерств. Особо известно пресловутое III отделение, ведшее борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в обществе.
Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.
Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил тайную экспедицию, существовавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с Наполеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности, которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии. *
* См.: Федоров В.А. Александр I // Вопросы истории. 1990. № 1. С.62-65.
Другого рода известность получило II отделение императорской канцелярии. Оно провело колоссальную работу по систематизации законодательства России.
Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.
Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена структура сословных судов, созданная екатерининским «Учреждением для управления губерний». Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено сословных судов - уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа - замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.
Тем не менее, судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.
Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе М.М. Сперанского было выдвинуто требование наличия определенного образования для продвижения по службе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе и университетов. Однако больших результатов это мероприятие не дало, даже к концу периода.
Если в системе государственного механизма не произошло принципиальных изменений, то продолжалось его разбухание, количественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство искало их старым испытанным способом - повышением налогов. В 1810 - 1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.
Не претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии. В то же время был несколько сокращен срок службы в войсках. Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных поселений. Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить армию на самообеспечение. В 1808 - 1809 гг. по инициативе А.А. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым размахом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в военных поселениях.
Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семьями, занимаясь привычным крестьянским трудом. Но сверх того они должны были нести военную службу, т.е. заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой.
Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести - за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснениями со стороны командиров. Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту - опору самодержавия не сбылась.
Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией определенные воинские части. В конце данного периода, в свете надвигающихся реформ, эти поселения были вообще упразднены.
Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, - неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1819 г. - Государственный коммерческий банк, в 1828 - 1829 гг. - Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.
Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию. * С этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что это скорее не шаг, а шажок. Но совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная государственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены. И эти перемены вскоре были произведены буржуазными реформами 60-70-х годов.
* См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С.33, 37; и др.
Консерватизм и реакционность политической надстройки России первой половины XIX в. предопределили такие же особенности российской правовой системы. Все изменения в праве производятся только для того, чтобы отстоять устои феодализма, абсолютистские порядки. В силу этого и изменения в праве, в его существе невелики.
Стремление удержать и подкрепить устои шатающегося феодализма приводит к идее своеобразной феодальной законности. Вслед за Петром I, требовавшим неуклонного соблюдения законов, ту же мысль проводит спустя столетие Александр I. При этом он демагогически связывает и себя рамками законности. В одной из резолюций Александр I писал: «Закон должен быть для всех единствен. Коль скоро я себе дозволяю нарушать законы, кто тогда почтет за обязанность наблюдать их? » Стремление закрепить существующие порядки приводит к идее систематизации законодательства.