Вторая группа прав носит относительный характер, поскольку вторая сторона правоотношения – федеральные органы государственной власти – не только определена, но и наделена соответствующими обязанностями. Эти права могут быть реализованы только в конкретных правоотношениях по усмотрению субъекта при наличии соответствующего юридического факта[223].
В отношении прямого закрепления обязанностей субъекта Российской Федерации, Конституция весьма скупа, и некоторые авторы выделяют только две обязанности: во-первых, соблюдение федеральной Конституции и законодательства, изданного по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения; во-вторых, соблюдение принципа равенства конституционных права, свобод и обязанностей граждан России на всей территории федерации (в любом регионе)[224]. Следует согласиться с утверждением о том, что многие обязанности субъекта Российской Федерации выражены косвенно, через их права, и «прямых обязанностей» субъектов федерации в виде запретов и позитивных обязанностей практически нет[225].
Ярким примером являются статутные права субъекта федерации квалифицируемые нами как его правообязанности. Все обязанности субъекта Российской Федерации, как прямые, так и косвенные предлагается разделить на три группы: во-первых, общие обязанности, распространяющиеся на всех субъектов конституционного права; во-вторых, обязанности, определяющие правосубъектность субъекта федерации, сюда, прежде всего, можно отнести обязанности, выводимые из статутных правообязанностей; в-третьих, обязанности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти[226].
Таким образом, публично-территориальное образование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в качестве ее субъекта, правообязано:
состоять (находится) как равноправный субъект в составе Российской Федерации, признавать свое нахождение в составе России и иметь официальное наименование (ч.1 ст.5, ч.1 ст. 65);
иметь собственную территорию (ч.1 ст.67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч.3 ст.67);
иметь ограниченную учредительную власть и собственную компетенцию, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ч.1 и 2 ст.66, ст. 73);
иметь свою систему органов государственной власти (ч.2 ст.11, ч.1 ст. 77);
иметь свою нормативно-правовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативно-правовые акты (ч.2 ст.5, ч.1 и 2 ст.66, п. «а» ч.1 ст. 72, ч.2 и 4 ст. 76, ч.2 ст.85);
иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2 ст.95) и т.д.
К правам и обязанностям субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти относятся:
право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, причем как в сфере совместной компетенции, так и в сфере исключительной компетенции Российской Федерации (ч.1 ст.104);
право вносить в Федеральное Собрание предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст.134);
право участия в процедуре принятия поправок к Конституции (ст.136);
право заключать договоры о разграничении компетенции и соглашения о передаче осуществления части полномочий (ч.3 ст.11, ч.2 и 3 ст.78);
право обращения в Конституционный Суд (ч.2 и 5 ст.125);
право обращения к Президенту Российской Федерации для использования им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.1 ст.85);
право выражения согласия Генеральному Прокурору Российской Федерации на назначение прокурора субъекта Российской Федерации (ч.3 ст.129);
обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Российской Федерацией (ч.5 ст.66).
Практика реализации автономными округами статуса субъектов Российской Федерации
При характеристике реализации автономными округами статуса субъекта федерации следует отметить, что их права и обязанности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, практически полностью урегулированы федеральным законодательством и поэтому специфику реализации статуса субъекта федерации мы проиллюстрируем на основе, прежде всего, статутных правообязанностей, а также конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации.
В соответствии с ч.1 ст.5 и ч.1 ст.65 Конституции Российской Федерации в первых статьях своих Уставов Агинский Бурятский автономный округ[227] (далее по тексту – АБАО) и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (далее по тексту – У-ОБАО)[228] признают свое нахождение в составе Российской Федерации в качестве ее равноправных субъектов. Следует отметить, что в этой части автономные округа были всегда наиболее «дисциплинированными» субъектами Российской Федерации.
Территория автономных округов
Территориальные правообязанности субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч.1 и 3 ст.67 федеральной Конституции, реализуются автономными округами следующим образом: ст. 6 Устава АБАО устанавливает, что территория округа является частью единой территории Российской Федерации и определяется в границах на момент подписания на момент подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти округа. Более лаконична формулировка п.1 ст.1 Устава У-ОБАО, где фиксируется, что территория округа является частью единой территории Российской Федерации. Гарантией территориальной целостности АБАО, в соответствии п.2 ст.6 его Устава, является то, что территория округа может быть изменена только с согласия его населения, здесь видимо предполагается форма прямой демократии - окружной референдум.
Учредительная власть автономных округов
Учредительная власть государственно-территориального образования выражается в реализации его населением своего суверенитета через его публично-правовую самоорганизацию. В случае с субъектами Российской Федерации их учредительная власть по определению является ограниченной, пределы которой, в соответствии с ч.1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации, устанавливает федеральная Конституция и Конституция (Устав) субъекта федерации. Следовательно, учредительная функция Конституции (Уставов) носит вторичный характер по отношению к учредительной функции федеральной Конституции, она ограничена рамками статуса субъектов Российской Федерации.[229] Стоит заметить, что ограниченность учредительной власти автономных округов, как и других субъектов Российской Федерации не являющихся республиками, так же выражается в том, что федеральная Конституция не предусматривает возможность принятия устава этих субъектов на референдуме, что, на наш взгляд, является дискриминационным моментом в отношении этих субъектов федерации.
В юридическом смысле учредительная власть субъекта выражается в характеристиках его учредительного документа, в отношении автономных округов – это их уставы.
К уставам можно в полной мере отнести то, что они идентифицируют, в правовом отношении, субъект федерации, «облачают» территориальный коллектив в правовую форму субъекта федерации, переводя его из абстрактной модели в реальное, фактическое, по своему характеру явление.[230]
Учредительный характер устава субъекта федерации выражается, прежде всего, в его верховенстве по отношению к иным правовым актам субъекта, а также в отношении федеральных законов, принятых по предметам ведения субъектов федерации.[231] Учредительным документам присуще их прямое и непосредственное действие, отсутствие обязанности и необходимости их утверждения (регистрации) в федеральных органах власти. Учредительный характер Устава АБАО закреплен в его преамбуле, где говорится о том, что устав закрепляет правовые основы и полномочия округа, о его вторичности по отношению к федеральной Конституции и федеральному законодательству, о верховенстве по отношению к окружным правовым актам и актам местного самоуправления, и прямом действии Устава на всей территории округа.
Компетенция автономных округов
Статья 73 Конституции Российской Федерации компетенцию субъектов Российской федерации определяет по остаточному принципу. Вся полнота государственной власти субъекта федерации ограничена сферой исключительной компетенции Российской Федерации и полномочиями федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Также, следует отметить, что субъект федерации не может вторгаться в предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.
Как мы уже указывали, использование «компетенционного» подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в текущем федеральном законодательстве, привело к установлению четырех групп полномочий:
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этих полномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своих бюджетов;
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование;