полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальное правовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий;
полномочия, органов государственной власти Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Здесь же следует отметить полномочия по предметам исключительного ведения Российской Федерации, которые могут осуществляться только федеральными органами государственной власти.
Теоретически, из смысла ст. 73 федеральной Конституции вытекает, что у субъектов Российской Федерации остается собственная сфера предметов ведения, по которым их органы вправе осуществлять правовое регулирование и государственное управление. Более того, предметы ведения и полномочия, не перечисленные в Конституции, которые могут возникнуть в будущем, будут принадлежать субъектам Российской Федерации.
Анализ федерального законодательства показывает, что фактически предметов ведения субъектов нет, и речь может идти лишь о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставшихся неурегулированными федеральным законодательством и в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации отнесенных к их ведению.
Так п.2 ст.13 Устава АБАО к ведению округа относит:
принятие и изменение Устава округа, законов и иных нормативных правовых актов округа, контроль за их соблюдением и исполнением;
определение административно - территориального устройства округа;
установление системы органов государственной власти округа, порядка их организации и деятельности на основании общих принципов организации системы органов государственной власти, формирование органов государственной власти;
законодательное регулирование местного самоуправления на общих принципах организации местного самоуправления;
установление порядка управления и распоряжения государственной собственностью округа;
определение направлений социально-экономического развития округа, утверждение и выполнение программ социально-экономического развития, утверждение и выполнение окружных целевых программ округа;
установление наград округа;
осуществление международных и внешнеэкономических связей округа;
иные вопросы, находящиеся вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и округа.
Трудно, что-либо из указанного в перечне, отнести к самостоятельным предметам ведения, так или иначе, не подвергнутым федеральному регулированию, скорее это перечень полномочий субъекта федерации. Представляется, что «компетенционный» подход позволяет нам говорить о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми они наделены федеральным и их собственным законодательством.
Таким образом, компетенция органов государственной власти автономного округа шире компетенции автономного округа как субъекта Российской Федерации и включает в себя кроме собственных полномочий полномочия по предметам совместного ведения, состоящих из двух групп: финансируемых за счет средств субъекта Российской Федерации и регулируемых им самостоятельно в рамках установленных федерацией, и финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, где федерация осуществляет детальное правовое регулирование. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно отнести и исполнительно-распорядительные полномочия федерального уровня, делегированные субъектам федерации.
Серьезной проблемой в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации является распространение власти области (края) на территорию округа и разграничение полномочий между их органами государственной власти. Изучению этого вопроса посвящен специальный раздел нашего исследования.
Система органов государственной власти автономных округов
Часть 2 ст. 11 и ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации закрепляют правообязанность субъектов Российской Федерации иметь свою систему органов государственной власти. Следовательно, самостоятельность субъектов федерации в этой сфере ограничена «…во-первых, основами конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе».[232]
Предусмотренный Конституцией закон[233] был принят только через шесть лет после вступления в силу федеральной Конституции, вслед за законодательством субъектов Российской Федерации, которые к тому времени уже урегулировали вопросы организации собственной государственной власти.
С точки зрения соответствия наименования содержанию, принятый закон оказался небезупречным в отношении того, что вместо принципов организации он содержит принципы деятельности органов государственной власти, что уже подвергалось критике.
Как мы уже отмечали, к основным принципам организации государственной власти субъектов Российской Федерации следует отнести федерализм, республиканскую форму правления и разделение властей.[234] На наш взгляд, принцип федерализма, в данном случае, следует рассматривать как установление двух подсистем единой системы органов государственной власти: федеральной и субъектов Российской Федерации. Республиканская форма правления предполагает выборность органов государственной власти. Разделение властей на уровне субъектов Российской Федерации, как мы уже указывали, имеет усеченный характер, ввиду того, что вертикаль судебной власти, фактически полностью находится в ведении Российской Федерации и на долю ее субъектов остается разделение полномочий между законодательными и исполнительными органами.
Данное обстоятельство подтверждается ст.4 Устава АБАО, п.2 которой устанавливает, что органами государственной власти в округе являются Агинская Бурятская окружная Дума и администрация округа. Система органов судебной государственной власти, действующих в округе, устанавливается Российской Федерацией.
Законодательные (представительные) органы автономных округов
Указанные организационные принципы в полной мере относятся к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.
Так, ст.24 Устава АБАО устанавливает, что Агинская Бурятская окружная Дума является однопалатным постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти округа. Более лаконичной является ст. 21 Устава У-ОБАО, в которой определяется, что Дума У-ОБАО является единственным законодательным органом государственной власти У-ОБАО.
Думы обоих автономных округов состоят из восемнадцати депутатов, половина которых избирается по мажоритарной системе в девяти одномандатных избирательных округах, а половина - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. Срок полномочий депутатов одного созыва обоих окружных Дум – пять лет.
Структура окружной Думы, в соответствии со ст.28 Устава АБАО, состоит из председателя окружной Думы, его заместителей и постоянных комитетов (комиссий). Обеспечение деятельности окружной Думы возложено на ее аппарат (ст.32 Устава АБАО).
В обобщенном виде, компетенция законодательных (представительных) органов, в том числе и субъектов Российской Федерации, включает в себя несколько групп полномочий: 1) законотворческие; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительные.[235]
Статья 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» распределяет полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на две группы в зависимости от формы правового акта, которым реализуются эти полномочия: законом субъекта Российской Федерации или постановлением регионального парламента.
Статья 26 Устава АБАО закрепляет открытый перечень полномочий окружной Думы, которые можно распределить на следующие группы:
полномочия, реализуемые в форме принятия законов, среди которых можно выделить, собственно законотворческие, контрольные и учредительные;
полномочия, реализуемые в форме принятия постановлений окружной Думы, среди которых можно выделить внутриорганизационные, представительские и кадровые полномочия.
Перечень полномочий окружной Думы не закрыт и п/п 37 п.3 ст.26 Устава АБАО предусматривает «иные вопросы, отнесенные к ведению окружной Думы».
Ст. 27 Устава АБАО закрепляет собственно контрольные полномочия окружной Думы.
Эффективность реализации полномочий регионального парламента в сфере финансового контроля, несомненно, повышается при наличии специализированного органа парламентского финансового контроля, с этой целью в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Законом У-ОБАО от 10 ноября 2003 г. № 136-ОЗ[236] была учреждена Контрольно-счетная палата (далее по тексту – КСП).
В Законе установлено, что КСП – постоянно действующий орган, образованный окружной Думой и подотчетный ей. Деятельность КСП не может быть приостановлена в связи с роспуском либо в связи с избранием нового состава Окружной Думы. В числе основных функций КСП перечислены контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная функции. К сожалению, места такому органу финансового контроля в системе органов государственной власти Агинского Бурятского автономного округа не оказалось.