На сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.
В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется федеральной Конституцией и Уставом автономного округа, ч. 3 указанной статьи, подтверждает ранее имевшееся право автономных округов на «именные» законы.
Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами: первый – через специальный федеральный закон, второй – через заключение договоров между органами власти указанных субъектов РФ.
Возможность принятия «именного» федерального закона, с учетом равноправия субъектов Российской Федерации и того, что их статус определяется федеральной Конституцией и их конституциями (уставами), ставит вопрос о предмете регулирования такого закона. Возможное регулирование отношений округов с областями (краем) и федеральным законом и договорами, с учетом неопределенности предмета регулирования «именного» федерального закона, посвященного тому или иному автономному округу, вносит путаницу в регулирование межсубъектных отношений. Неясно, какой способ регулирования имеет приоритет.
Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, хотя «такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и коллизий»[273].
В любом случае, такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз рано или поздно должен был заставить федеральный центр как-то выразить свое отношение к нему, хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы.
И тут в силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах, фактически, сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов.
Первым актом является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года №73 «Об отложении рассмотрении дела о проверке конституционности Устава Тюменской области»[274], из которого можно сделать следующие выводы:
Вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;
Есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;
Предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа;
Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации.
После таких декларативных положений Конституционный Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд!
Неясность ситуации позволила Н.М. Добрынину, на примере Тюменской области, сделать вывод о том, что «поддержание конфликта в регионе в «тлеющем» состоянии в какой-то степени устраивает его [федеральный центр – Д.Б.]»[275].
Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области[276].
В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа:
С вхождением в состав области (края) автономный округ сохраняет все элементы статуса – территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ – края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.
Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерацией.
Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст.66 Конституции РФ, не требуется согласия или предварительного разрешения области (края).
Полномочия органов власти области (края) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.
Можно заметить, что эти черты, характеризующие статус автономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления.
При системном анализе всего акта «не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными»[277]:
В правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обуславливает разграничение их полномочий. Следуя этой логике, на территории автономных округов действует федеральная власть, власть автономного округа, власть местного самоуправления нескольких уровней, то есть власти различного уровня и характера. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа, следует вывод о функционировании на одной и той же территории властей двух субъектов федерации. Как должен быть разрешен этот юридический казус?
Вхождение автономного округа в область (край) означает признание населения округа составной частью населения области (края). Отсюда вытекает еще одна особенность «сложносоставных» субъектов: население автономного округа участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации: собственно автономного округа и всего области (края). Как это соотносится с принципом равноправия граждан, в части избирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?
Для изменения статуса автономного округа не требуется согласие или предварительное разрешение области (края). Однако здесь же, в Постановлении, говориться о том, что «вхождение» как состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края (области). Соответственно, «вхождение» можно считать факультативным элементом статуса обоих субъектов Российской Федерации. Следует вывод о том, что изменение статуса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, с нарушением части 5 ст. 66 Конституции РФ. Отсюда, возможная динамика статуса автономного округа может быть заблокирована областью (краем).
В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти области (края) на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором (соглашением) между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти области (края) на автономный округ. Почему в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации преимущества получает область (край)? Чем они обусловлены?
Автономный округ как равноправный субъект Российской Федерации вправе сам, напрямую, решать свои вопросы с федеральным центром, наличие договора означало бы согласие автономного округа на перераспределение полномочий. Распространение власти области (края), в отсутствие договора, означает одностороннее перераспределение полномочий, причем пределы этого перераспределения никак четко не обозначены, что вообще ставит под сомнение положения Конституции Российской Федерации о равноправии и самостоятельности автономных округов как субъектов Российской Федерации.
Следует добавить, что Постановление Конституционного Суда не внесло ясности и в вопросы осуществления полномочий в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Нет механизма взаимодействия и совместного принятия решений органами власти округа и соответствующей области (края), в связи с этим, возникает проблема ресурсного обеспечения такой совместной деятельности. Непонятны и процедуры разрешения разногласий, которые могут возникнуть в ходе такой деятельности, в компетенции какого суда должны быть эти вопросы? Эти проблемы возникли сразу с момента конституционного закрепления феномена «сложносоставности» и, как видим, своего разрешения они не получили[278].
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П вызвало оживленную полемику, в ходе которой, выявились прямо противоположные точки зрения.
Так, Б.С. Крылов, последовательно отстаивая принцип равноправия субъектов Российской Федерации, фактически обвинил Конституционный Суд в нарушении этого принципа, когда последний в своем Постановлении установил определенный приоритет областей (краев) над входящими в их состав автономными округами[279].
Более конструктивную позицию занял М.И. Пискотин, заявивший, что в принципе, Постановление не закрывает автономным округам права добиваться особого, специфического статуса или выхода из состава области. Оно пресекает лишь попытки решить этот вопрос явочным путем, в одностороннем порядке[280].