Гражданин РФ не позднее чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы уведомляет в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе референдума.
Из двух миллионов подписей, необходимых для инициирования процедуры референдума, на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. Следовательно, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 40 субъектах Российской Федерации. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года на сбор подписей с момента регистрации инициативной группы предоставлял 3 месяца, то есть 90 дней. Таким образом, срок сбора подписей сокращен в два раза, что значительно усложняет задачу сбора подписей не менее 2 миллионов граждан для инициирования референдума.
Беспрецедентным в истории правовой регламентации институтов непосредственной демократии в России является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы, данное требование необходимо отменить.
По Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 года инициативная группа была вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. Такая формулировка не исключала возможность привлечения других лиц к сбору подписей. Согласно п. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, право сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит исключительно членам инициативной группы по проведению референдума, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется сбор подписей. Подобная формулировка исключает возможность привлечения лиц, не входящих в состав инициативной группы, к сбору подписей в поддержку проведения референдума. Тем самым на этой важной стадии подготовки референдума отсекаются те граждане, которые хотя не входят в состав инициативной группы, но поддерживают данную идею и желают помочь в сборе подписей[55].
Еще одно ограничение на осуществление гражданами инициативы в проведении референдума состоит в установлении запрета на проведение референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.
Данное ограничение означает невозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половиной лет из четырех. Иными словами, прямое волеизъявление народа - высшая, нежели выборы, форма народовластия - приостановлено, как минимум на 2,5 года. В случае же принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента возможен практически перманентный запрет на реализацию конституционного права гражданина РФ на референдум.
Следует согласиться с мнением В.О. Лучина и А.В. Мазурова о том, что:
1) утверждение, согласно которому одновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявление граждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодов может только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию? Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах. Примером является одновременное проведение 12 декабря 1993 г. выборов в Государственную Думу и Совет Федерации и референдума по принятию Конституции Российской Федерации;
2) проведение референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципу;
3) право на референдум является неотчуждаемым правом народа. Ограничение этого права означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации и должно преследоваться по федеральному закону;
4) существенно ограничив время для проведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участие в референдуме, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя России - народовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право отдельного гражданина и российского многонационального народа в целом в остаточное от выборов время непосредственно осуществлять свою власть[56].
Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные основания для ограничения конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие в референдуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица; судьи, прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах - в течение одного года со дня вступления в силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания
Круг ограничений, предъявляемых к членам комиссий референдума с совещательным голосом, установленных статьей 27 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, значительно уже. В нем не упомянуты лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах, таким образом, исходя из смысла данного закона, данные лица могут быть членами комиссий с правом совещательного голоса, используя которое они в состоянии влиять на характер решений, принимаемых комиссиями референдума. Подобное решение вопроса представляется неаргументированным и нецелесообразным. Я считаю, что требования, предъявляемые к членам комиссий референдума с правом как решающего, так и совещательного голоса, должны быть идентичны.
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума[57]. Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется не вполне логичным и обоснованным. Возникает ряд вопросов. Почему гражданин, являющийся инициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу по поддержке этой инициативы? Имеет ли право на агитацию гражданин, который не вошел в состав инициативной агитационной группы? И зачем нужно столь детальное регулирование отношений, связанных с деятельностью общественности по подготовке и проведению референдума? Думается, что эти отношения должны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнести инициативную агитационную группу.
К избыточному нормативному регулированию и соответственно неуместному государственному вмешательству, субъектами которого могут быть политические партии и граждане Российской Федерации, может быть отнесена регламентация создания агитационной инициативной группы. Реализация такой инициативы политической партией возможна на ее съезде, на котором определяется и персональный состав инициативной агитационной группы. Граждане РФ для создания инициативной агитационной группы должны провести собрание, на котором должно быть не менее 500 участников референдума. При этом на собрании определяется персональный состав инициативной агитационной группы. Подписи участников референдума в протоколе регистрации участников собрания удостоверяются нотариально. Трудно представить процедуру проверки и удостоверения нотариусом подписей 500 участников собрания в течение одного дня.
Стремление зарегулировать все нюансы деятельности общественности, выступающей с инициативой проведения референдума, прослеживается в установлении обязанности назначения уполномоченных представителей по финансовым вопросам инициативной агитационной группы, а также лиц, уполномоченных представлять указанную группу по иным вопросам только на съезде политической партии или собрании участников референдума.