В отличие от выборов, где избиратели выбирают своих представителей в законодательный орган государственной власти для решения от имени народа важных вопросов государственной жизни, референдум позволяет самому народу напрямую решать эти вопросы. А. де Токвиль писал, что «мы никогда не найдем по-настоящему сильного общества, не опирающегося на свободное волеизъявление людей. В мире не существует ничего иного, кроме патриотизма или религии, что могло заставить самых различных граждан в течение долгого времени стремиться к общей цели»[7]. Участие в референдуме «способно пробудить и направить в нужное русло неосознанный инстинкт любви к отечеству, который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этот инстинкт с определенными взглядами, чаяниями»[8], превратить его в осознанный выбор.
Роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. В связи с этим порядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент в подтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами.
Понятиями, близкими к «референдуму» можно считать плебисцит, всенародный опрос, всенародное обсуждение. Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.
Следует отметить, что для обозначения референдума нередко используется в качестве синонима и понятие плебисцит (от лат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Очень часто понятия референдум и плебисцит используются как однозначные, хотя встречаются и попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Одни связывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всего территориальных проблем; другие подчеркивают консультативный характер плебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признается консультативным, а плебисцит решающим); третьи видят специфику в опросной форме волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцита практически ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия, Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) «плебисцит».[9]
Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае
понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование
избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее
важным для страны вопросам, по территориальным, международным
проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента)[10].
Впрочем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), и плебисцитом. (Пакистан). Правда, используя эти термины, нужно иметь в виду точность их перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают.
Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур.
Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». В данном случае речь идет не об участии абсолютно всех граждан в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами, по вынесенному вопросу.
С точки зрения демократии, референдум имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение).
Нужно отметить, что для того, чтобы референдум не превратился в фикцию, его проведение требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции.
Необходимо отметить, что референдум не является повсеместным и обязательным институтом. Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум и во многих азиатских странах.
Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне).[11]
Для проведения референдума устанавливаются определенные условия. Инициатива референдумаможет исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен.[12]
Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент; все это связано с тем, что на институт референдума серьезно влияет форма правления в государстве (парламентская или президентская республика). Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей данной территории).[13]
На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.
Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение.
Организация референдумааналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).