Период IX столетия на Руси характеризуется неограниченной властью князя над населением той местности, где он имел «княжий стол». По мере развития государственности возникли «кормленые округа», в которых правили воеводы, назначаемые князьями. Для предупреждения возможных злоупотреблений с их стороны князья выдавали им уставные грамоты. В них определялись размеры «кормов» и пошлин, взимаемых с населения. Сбор налогов сверх размеров, указанных в грамотах, считался нарушением. Данные грамоты можно назвать по своему содержанию чем – то вроде должностных полномочий воеводы, а взимание налогов сверх нормы – выходом за рамки этих полномочий. Но воеводе запрещалось только одно: превышать размеры сборов, во всем же остальном действия его не ограничивались. Вся полнота судебной и исполнительной власти была в его руках, в том числе и выполнение полицейских функций[6]. Попирая права и интересы личности самым жестоким образом, государство лишь заботилось о том, чтобы данный произвол узаконить. Русская Правда, по мнению И.А. Исаева, была «издана преимущественно для простолюдинов, то есть смердов, закупов, холопов, простых варягов. Бояре же и огнищане большей частью не подлежали суду по Русской Правде, а, вероятно, подвергались ответственности по личному усмотрению князя»[7].
Изложенное свидетельствует о том, что на раннем этапе развития государственности Руси, в период появления уголовных законов, существовала ответственность за должностные злоупотребления: превышение власти, использование ее в корыстных целях, взяточничество. Объектом уголовно–правовой охраны являлись только интересы государства, ответственность наступала лишь при наличии вреда, причиненного правящей верхушке: воеводам, князьям и др. Объем и вид должностных полномочий определялся в основном по личному усмотрению правителя. В части, касающейся превышения власти по отношению к личности, произвол был неограничен.
Развитие общественных отношений в Российском государстве потребовало изменения судебной системы. В связи с этим в 1497 г. был принят Судебник, по которому стало вершиться правосудие на Руси. Этот законодательный акт впервые запретил получение материальных ценностей (посул) при ведении судебных дел и рассмотрении жалоб государственными чиновниками[8]. Под посулами понималось получение должностным лицом, осуществляющим правосудие или разрешающим спор гостинцев, поборов, подносов[9].
Вопросы уголовной ответственности проявления корыстных злоупотреблений по службе нашли отражение в принятом 1649 г. Соборном уложении.
Например, ст.16 главы Х «О суде» Соборного уложения устанавливалась уголовная ответственность за вымогательство взятки должностными лицами судебных органов (дьяками и подьячими) путем волокиты при рассмотрении ими жалобы или заявления с целью получения, не предусмотренного законом вознаграждения за их разрешение в установленном законом порядке. Наказание за совершение данной формы корыстного злоупотребления по службе назначалось следующее: должностное лицо судебных органов, виновное в совершении этого преступления, обязано было заплатить лицу, обратившемуся с жалобой или заявлением на волокиту, по две гривны в день с момента подачи заявления или жалобы о рассмотрении их дела в суде до дня обращения с жалобой на должностное лицо. Кроме того, подьячие подвергались битью кнутом, а дьяки – батогами[10].
Соборное уложение 1649 г. значительно расширило и обогатило законодательство России, но не обеспечило надлежащей дисциплины при рассмотрении в суде жалоб и заявлений со стороны судебных чиновников. Свидетельством тому могут служить примеры служебных злоупотреблений периода 1665 –1673гг., приведенные П.А. Кабановым. Ссылаясь на переписку боярина Шереметьева, он указывает на такие факты: «Гетман Иван Мартинович очень корыстолюбив, он требует пошлины 1000 рублей от грека Ивана Тамару».[11] Здесь же Шереметьев приводит и другой пример: 4 мая 1666 г. епископ Мефодий приносит ему в почесть 100 рублей, но он от этих денег отказывается, так как расценивает их как предложение взятки[12].
Существенные изменения претерпело уголовное законодательство России об ответственности за должностные правонарушения в период правления царя Петра I, который, встав во главе государства, был очень встревожен продажностью государственных служащих.
Учитывая распространённость взяточничества как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе и его опасность для проводимых в Российском государстве реформ, Указом от 23 августа 1713 г. Пётр I ввёл наряду с получением взятки уголовную ответственность за дачу взятки[13]. Указ гласил: «Для предотвращения впредь подобных явлений: Велю, как взявших деньги, так и сдавших положить на плаху, и от плахи подняв, бить кнутом без пощады и сослать на каторги в Азов с женами и детьми и объявить во все города, села и волости: кто сделает это впредь, тому быть в смертной казни без пощады»[14].
Так же в этот период Петром I, были созданы правоохранительные органы, обеспечивающие контроль за деятельностью должностных лиц, - фискалы, - сами были далеко не бескорыстны в своей служебной деятельности. Так, ярославский провинц-фискал Попцов в период нахождения на должности получал взятки от нижестоящих фискалов и других лиц. За совершение этих преступлений он был приговорен к смертной казни и казнен. Вслед за ним был арестован за получение от него взяток, а именно часов стоимостью 120 рублей и денег в сумме 300 рублей, обер – фискал Алексей Нестеров. В результате проведенного Сенатом расследования выяснилось, что он, кроме этого, получил от воеводы сибирского Лариона Воронцова деньги в сумме 500 рублей, стали известны и другие его корыстные злоупотребления по службе, за совершенные преступления он был приговорен к смертной казни и казнен[15].
Рассматривая приведенные выше факты о совершенных корыстных злоупотреблениях по службе, можно сделать вывод о том, что взяточничество и другие формы корыстных злоупотреблений по службе в органах государственной власти и управления процветали, ими были пронизаны не только низовые звенья государственного аппарата, но и высшие. Ущерб от них был очень велик, несмотря на принятые меры со стороны главы Российского государства. По-видимому, процветание данной категории преступности было обусловлено объективными причинами, коренящимися в основе проведения реформ.
5 февраля 1724 г. Пётр I издаёт очередной Указ об ответственности за совершение должностных преступлений, где объектом этого преступления он указывает интересы государства и государственной службы. Наказание за совершение должностных преступлений назначалось в виде смертной казни с конфискацией всего имущества[16].
Таким образом, уголовное законодательство эпохи Петра I значительно повысило ответственность должностных лиц. Личность, её права и свободы в объект уголовно-правовой охраны должностного преступления не входили. Но и всё сделанное было шагом вперёд.
После смерти Петра I за совершение актов коррупции в формах лихоимства, вымогательства и хищения государственной казны лица, виновные в их совершении, наказывались значительно мягче.
В период правления Екатерины II была разграничена власть одного лица, следствием которой являлась децентрализация органов различных ведомств, значительный объем властных полномочий, которых был передан в губернии, уезды, где созданы, были исполнительнее органы (губернская палата) и судебные (уездная палата). Создается Совестный суд, в задачи которого входило обеспечение охраны неприкосновенности личности, ограждение её, от всякого рода должностных злоупотреблений. Это в известной степени стало препятствовать административному и судебному произволу. В законах появились нормы, требовавшие соблюдения законности в поведении должностных лиц, во взаимоотношениях с людьми любого чина и звания[17]. Впервые были даны ясные и четкие определения понятий о преступлении, формах виновности, соучастии, необходимой обороне и т.п. В отношении должностных злоупотреблений: взяточничество было отнесено к преступлениям, посягающим на «разрушение союза между гражданином и государством хранимого»[18]. Остро поставлена задача охраны прав граждан при обязательном и строгом соблюдении их интересов и законов (ст. 224 Наказа), а также в связи с этим повышена ответственность государственных органов.
Можно утверждать, что именно с данного периода было положено начало государственной политики в развитии уголовно – правовых норм, предусматривающих уголовную ответственность должностных лиц за превышение власти или служебных полномочий.
С принятия в 1497 г. Судебника к началу XIX в. в российском законодательстве об ответственности за корыстные злоупотребления по службе произошли существенные изменения. Из преступлений, направленных против правосудия, взяточничество было признано в качестве преступления против интересов государства и интересов служебной деятельности. Наказание за совершение этого преступления претерпело существенные изменения от штрафа в размере трёхкратной стоимости принятого до смертной казни с конфискацией имущества (при Иване Грозном и Петре I). Однако в последующие годы санкции за совершение этих преступлений значительно смягчились. Во время проведения реформ на первое место ставились интересы государства, в периоды нормального развития государственности на первый план выходили интересы личности.
Систематизация российского законодательства, проведённая при Николае I, в области уголовного права завершилась изданием в 1845г. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Оно было создано в результате соединения наскоро переработанных специальной комиссией актов времён правления Алексея Михайловича, Петра I, Екатерины II, включённых в Свод законов Российской империи, а также норм некоторых уголовных кодексов европейских стран[19].