Несмотря на бюджетные сокращения и некоторую критику со стороны непоследовательных большевистских руководителей, деятельность ОГПУ подстегивается ужесточением уголовного законодательства. Действительно, Основные принципы уголовного законодательства СССР, принятые 31 октября 1924 года, так же, как новый Уголовный кодекс 1926 года, значительно расширяли определение контрреволюционных преступлений и вводили понятие "лицо социально опасное". Закон включал в "контрреволюционные преступления" всякие виды деятельности, которые, не имея целью непосредственно свержение и ослабление советской власти, были тем не менее "правонарушением", "посягательством на политические или экономические завоевания пролетарской революции". Таким образом, закон наказывал не только за прямые намерения, но также за намерения случайные или косвенные.
Кроме того "социально опасным ... считалось всякое лицо, совершившее общественно опасный поступок, имеющее отношения с преступной средой или осуществлявшее в прошлом такую деятельность, которая признана "социально опасной". Привлеченные в соответствии с этими очень неточными критериями лица могли быть приговорены к наказанию даже в отсутствии всякой вины. Было разъяснено, что "суд может принимать меры социальной защиты от лиц, признанных социально опасными, либо действительно совершивших определенное преступление, либо привлеченных в качестве обвиняемых по какому-либо преступлению и оправданных судом, но остающихся социально опасными". Все эти положения, введенные в 1926 году, среди которых фигурирует знаменитая 58 статья Уголовного кодекса, с ее четырнадцатью пунктами, определяющими, что такое контрреволюционные преступления, давали законное основание для усиления террора8. 4 мая 1926 года Дзержинский направил своему заместителю Ягоде письмо, в котором изложил обширную программу "борьбы со спекуляцией", определившей окончание НЭПа и постоянство "духа гражданской войны" среди высшего партийного руководства. В этом письме указывалось:
"Борьба со спекуляцией" представляется сегодня крайне важной... Необходимо очистить Москву от паразитических элементов и спекулянтов. Я попросил Паукера собрать для меня всю имеющуюся документацию о переписи жителей Москвы в связи с этой проблемой. В настоящий момент, я ее не получил. Не полагаете ли вы, что необходимо создать в ГПУ специальный отдел по колонизации, который бы финансировался за счет конфискаций... Нужно заселить паразитическими элементами (вместе с их семьями) из наших городов неблагополучные в климатическом отношении зоны нашей страны как это предусмотрено правительственным планом... Во что бы то ни стало мы должны очистить наши города от тысяч спекулянтов и процветающих в них паразитов... Эти паразиты пожирают нас. Из-за них нет товаров для крестьян, цены повышаются, а наш рубль падает. ГПУ должно решительно заняться этой проблемой, проявляя как можно больше активности" 9.
Среди других особенностей советского уголовного законодательства следует отметить существование двух различных систем преследования преступлений, судебной и административной, и двух систем мест заключения, одна из которых управляется комиссариатом внутренних дел, другая - ГПУ. Наряду с традиционными тюрьмами, где содержались лица, осужденные в соответствии с обычной уголовной процедурой, существуют также лагеря, находящиеся в введении ГПУ, где заключены лица, приговоренные специальными судами политической полиции за следующие преступления: контрреволюция во всех формах, бандитизм, подделка ценных бумаг, преступления, совершенные самими сотрудниками ГПУ.
В 1922 году правительство предложило ГПУ устроить большой лагерь в Соловках, на пяти островах в Белом море, расположенных вблизи Архангельска. На главном острове Соловков находился один из больших православных монастырей. После изгнания оттуда монахов ГПУ организовало на этом архипелаге лагеря, объединенные аббревиатурой СЛОН (Соловецкий Лагерь Особого Назначения). Первые заключенные прибыли сюда из лагерей в Холмогорах и Пертоминска в начале июля 1924 года. К концу этого года в этом лагере было 4.000 заключенных, в 1927 году их было 15.000, а к концу 1928 года - 38.000.
Одной из особенностей пенитенциарной системы Соловков было самоуправление. Кроме начальника и нескольких других ответственных постов все лагерные "должности" занимали заключенные. В подавляющем большинстве, это были бывшие сотрудники ГПУ, приговоренные за серьезные превышения власти. Осуществляемое таким контингентом самоуправление было самым большим произволом, который очень скоро ухудшил судьбу привилегированных заключенных, какими при прежней власти считались политические. Во времена НЭПа администрация ГПУ разделяла заключенных на три категории.
Первая состояла из политических, то есть исключительно из членов бывших партии меньшевиков, эсеров, анархистов; эти заключенные поначалу добились от Дзержинского привилегий, которые тот сам имел при царском режиме: около десяти лет он провел в тюрьмах и ссылках, где к политическим относились сравнительно мягко, они получали лучшее питание, называемое "политическим рационом", имели право на некоторые личные вещи, могли получать газеты и журналы. На поселении им позволялось жить коммуной, и они освобождались от принудительных работ. Все эти привилегии были уничтожены в конце 20-х годов.
Вторая категория заключенных, самая многочисленная, состояла из контрреволюционеров, членов политических партий несоциалистических или анархистского направлений, представителей духовенства, бывших офицеров царской армии, бывших чиновников, казаков, участников Кронштадтского и Тамбовского восстаний, а также других лиц, арестованных по 58 статье Уголовного кодекса.
В третью категорию заключенных входили осужденные ГПУ уголовники (бандиты и фальшивомонетчики), а также бывшие чекисты, осужденные за различные преступления или проступки по должности. Контрреволюционеры, обязанные проживать совместно с уголовниками, устанавливавшими свои законы, подвергались самому чудовищному произволу внутри лагеря, голодали, мерзли зимой, летом их сжирала мошка (одна из летних пыток заключалась в том, что пленника нагишом привязывали к дереву в лесу и оставляли его на съедение мошке, весьма злой и многочисленной на этих северных, усеянных озерами, островах). Чтобы перейти из одного лагерного сектора в другой, как вспоминает один из известных заключенных Соловков писатель Варлам Шаламов, заключенные требовали завязать им руки за спиной, и настаивали, чтобы это было специально оговорено в правилах внутреннего распорядка: "Это было единственное средство самозащиты заключенных против лаконичной формулы "убит при попытке к бегству"10.
Соловецкий лагерь - это то место, с которого началась замена "импровизированных" лагерей времен Гражданской войны специально продуманной системой принудительных работ, получившей, начиная с 1929 года, ужасающее развитие. До 1925 года заключенные, как правило, были заняты малопродуктивной работой для внутрилагерных нужд. В 1926 году администрация лагеря решила перейти на заключение производственных договоров с некоторыми государственными предприятиями и более "рационально" использовать принудительные работы, ставшие источником дохода, тогда как раньше, в 1919-1920 годах, "исправительные работы" рассматривались как средство "перевоспитания". Лагерь Соловки, реорганизованный под аббревиатурой УСЛОН (Управление Соловецкими Лагерями Особого Назначения), шагнул на континент и прежде всего на побережье Белого моря. В 1926-1927 годах появились лагеря в устье Печоры, в Коми и в других точках этого негостеприимного, но богатого лесами побережья. Заключенные выполняли точно расписанный план по заготовке леса, по его рубке и распиловке. Рост планов производства леса по стране потребовал увеличения числа заключенных. Это обстоятельство привело в 1929 году к полной реформе содержания заключенных: в лагеря стали отправлять и тех, кто был приговорен к трем годам тюремного заключения . Подобные меры способствовали чудовищному развитию системы исправительных лагерей. Экспериментальная лаборатория принудительных работ, "специальные лагеря" Соловецкого архипелага стали отправной точкой появления и приведения в действие другой большой континентальной системы - архипелага ГУЛАГ.
Обычная деятельность ГПУ с ее ежегодным "уловом" в несколько тысяч заключенных, приговоренных к лагерным работам или ссылке под надзор, не исключала при этом проведения широкомасштабных операций по подавлению всякого рода выступлений. В течение спокойных лет НЭПа с 1923 по 1927 год граничащие с Россией республики Закавказья и Средней Азии стали местом наиболее масштабных и кровавых репрессий. Эти страны, в большинстве своем яростно сопротивлявшиеся русским завоеваниям еще в XIX веке, все-таки были завоеваны и подавлены большевиками: Азербайджан в апреле 1920 года, Армения в декабре 1920 года, Грузия в феврале 1920 года, Дагестан в конце 1921 года, а Туркестан с Бухарой осенью 1920 года. Завоеванные, они продолжали оказывать сильнейшее сопротивление "советизации". "Мы держим под контролем только центральные города или скорее центры центральных городов", - писал в 1923 году Петерс, полномочный представитель ЧК в Туркестане. С 1918 года до конца 1920-х годов., а в некоторых регионах до 1935-1936 годов, большая часть Средней Азии, за исключением отдельных городов, удерживалась басмачами. Название "басмачи" ("разбойники" по-узбекски) применялось русскими по отношению к различным типам защитников своей земли, как к оседлым, так и к кочевникам, узбекам, киргизам, туркменам, которые действовали независимо одни от других во многих областях.