Параллельно возникают ряд вооружённых отрядов, неконтролируемых центральным руководством — «рабочая милиция», «Красная гвардия». Французский посол в Петрограде Морис Палеолог характеризует Красную гвардию, как «сборище деклассированных и апашей [хулиганов, сродни современному „гопник“[35]]».
В ходе революции Временное правительство отправляет в отставку всех губернаторов. Однако, когда князя Львова, возглавившего первый состав правительства, попросили назначить новых губернаторов, он заявил, что «Это -вопрос старой психологии. Временное Правительство сместило старых губернаторов и назначать никого не будет. На местах выберут. Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением… Мы все бесконечно счастливы, что нам удалось дожить до этого великого момента, что мы можем творить новую жизнь народа — не для народа, а вместе с народом… Будущее принадлежит народу, выявившему в эти исторические дни свой гений. Какое великое счастье жить в эти великие дни!..»[36]
Ряд современников описывают первого премьер-министра Временного правительства князя Львова, как слабого и нерешительного политика. По выражению Милюкова П. Н., «Нам нужна была, во что бы то ни стало, сильная власть. Этой власти князь Львов с собой не принес»[37], а Керенский А. Ф. замечает о князе Львове: «приказам он предпочитал убеждение и на заседаниях кабинета всегда стремился побудить нас к общему согласию». Кадет Гессен И. В. так описывает заседания первых двух составов Временного правительства: «За …столом …сидело несколько министров…в центре кн. Львов, точно всеми брошенный и озиравшийся по сторонам, не оторвется ли кто-нибудь от бумаг, чтобы придти ему на помощь.»[38]
Ричард Пайпс характеризует князя Львова, как «спокойного и безвредного», и описывает его назначение следующим образом:
4. Март 1917 года. Формирование Советов и режима «двоевластия»
4.1. Формирование Петросовета
В ходе Февральской революции параллельно с Временным правительством возникают Советы рабочих и солдатских депутатов (одновременно в деревнях — Советы крестьянских депутатов), создаваемые по образцу Советов, возникавших во время революции 1905 года. В течение марта 1917 года в стране формируется до 600 советов разных уровней, во главе с Петроградским советом рабочих и солдатских депутатов. К октябрю 1917 года количество Советов в стране доходит до 1429, формируются областные объединения Советов. В Советах преобладают социалисты, на начало 1917 — в основном меньшевики и эсеры. В то же время во Временном правительстве доминируют кадеты.
Основным отличием Советов 1917 года от Советов 1905 года было то, что в новой системе были представлены и солдаты.
Ядром Петросовета стала меньшевистская Рабочая группа, созданная в 1915 году при Центральном военно-промышленном комитете. 27 января 1917 года Рабочая группа арестована последним царским министром внутренних дел Протопоповым по подозрению в организации революции, которая, по мнению Протопопова А. Д., должна была случиться 14 февраля, в день открытия Госдумы.
В ходе Февральской революции Рабочая группа 27 февраля была освобождена революционными солдатами. В тот же день формируется Петросовет и Исполком Петросовета в составе 15 человек во главе с меньшевиком Чхеидзе Н. С.. 28 февраля начат выпуск официального органа Петросовета, газеты «Известия» («Извѣстія Петроградскаго Совѣта Рабочихъ Депутатовъ»).
1 марта Петросоветом принимается Приказ № 1, основным автором которого обычно считается социал-демократ Соколов Н. Д., колебавшийся между меньшевиками и большевиками. 2 марта он был опубликован в «Известиях» с уведомлением, что приказ предназначен только для солдат Петроградского гарнизона. Однако в течение нескольких дней текст приказа распространяется по всем фронтам и флотам, начав процесс разложения действующей армии. В течение 3-5 марта Временное правительство и Петросовет безуспешно пытаются минимизировать последствия.
В марте 1917 года оформляется режим «двоевластия»: с одной стороны, власть Госдумы и Временного правительства, с другой — власть Петросовета. В армии и на флоте Временное правительство опирается на традиционное командование, Петросовет — на солдатские и матросские комитеты. Власть Госдумы на местах опирается на традиционные земства и городские думы, Петросовета — на Советы на местах. Реальная власть Петросовета фактически сосредотачивается в руках его Исполкома, невыборного органа, поголовно состоявшего из радикальной интеллигенции, представлявшей различные социалистические партии. По воспоминаниям трудовика Станкевича Б. В., «вопросы приходилось разрешать под напором чрезвычайной массы делегатов и ходоков как из петроградского гарнизона, так и с фронтов и из глубины России, причем все делегаты добивались во что бы то ни стало быть выслушанными в пленарном заседании Комитета, не довольствуясь ни отдельными членами его, ни комиссиями. … Усталость физическая была всеобщей. Недоспанные ночи. Бесконечные заседания. Отсутствие правильной еды — питались хлебом и чаем и лишь иногда получали солдатский обед в мисках, без вилок и ножей». Ричард Пайпс характеризует Петросовет, как «слоистую структуру»: «сверху — выступающий от имени Совета орган, состоящий из социалистов-интеллигентов, оформленный в Исполнительный комитет, снизу — неуправляемый сельский сход».
В течение марта Исполком Петросовета образует ряд комиссий, параллельных соответствующим министерствам Временного правительства, и фактически превращается в теневое правительство. Образованы комиссии по железным дорогам, почте и телеграфу, продовольствию, финансам, назначены комиссары в штаб Верховного Главнокомандующего и штабы Командующих фронтами и флотами. Также Исполком по своему усмотрению занимается и законодательной деятельностью, в частности, выпустив декрет о восьмичасовом рабочем дне.
Основным механизмом режима «двоевластия» стала Контактная Комиссия исполкома Петросовета, образованная 8(21) марта 1917 года[39], и фактически осуществлявшая контроль Советов над Временным правительством «в целях осведомления Совета о намерениях и действиях Временного правительства, осведомления последнего о требованиях революционного народа, воздействия на правительство для удовлетворения этих требований и непрерывного контроля над их осуществлением». В состав Контактной комиссии входили Чхеидзе Н. С., Скобелев М. И., Стеклов Ю. М., Суханов Н. Н., и Филлипповский В. Н.
4.2. Начало формирования «советской легальности»
Весной 1917 года начата подготовка к созыву высшего органа власти Советов — непостоянного Съезда Советов. В течение 1917 года таких съездов собирается два, в их отсутствие высшим органом считается ВЦИК в составе 320 человек. В период между Февральской революцией и I Съездом Советов, сформировавшим первый состав ЦИК летом 1917 года, высшей властью фактически являлся Исполком Петросовета.
К маю 1917 года формируется до 50 тыс. солдатских и матросских комитетов разных уровней, в которых состояло до 300 тыс. человек. Значительной революционной силой становится Центральный комитет Балтийского флота (Центробалт) во главе с Дыбенко П. Е..
В российской промышленности идёт стихийное формирование фабрично-заводских комитетов, выдвинувшие лозунг рабочего контроля над производством. К июню 1917 года формируется Центральный совет фабрично-заводских комитетов, к октябрю 1917 такие комитеты формируются в 50 основных промышленных центрах. Параллельно резко растёт число профсоюзов, объединявшихся вокруг Советов профсоюзов.
В условиях России с её многовековыми сословными традициями Советы разделяются на рабочие и солдатские секции, вплоть до 1918 года Съезды крестьянских депутатов проходят отдельно от Съездов рабочих и солдатских депутатов. Нормы представительства были не равными; так, при выборах первого в 1917 году состава Петросовета были приняты нормы: один делегат от тысячи рабочих, и один от роты солдат (то есть примерно от ста человек).
На выборах I Съезда Советов крестьянских депутатов Организационным комитетом по созыву съезда была установлена норма: один делегат от 150 тыс. крестьян, в то же время на I Съезде Советов рабочих и солдатских депутатов норма составляла — один делегат от 25 тыс. человек. Фактически, представительство было перекошено, в первую очередь, в пользу солдат, во вторую — в пользу рабочих. Отличались также нормы представительства рабочих крупных (один делегат от тысячи рабочих) и мелких предприятий (один делегат от каждого предприятия), в результате в первых составах Петросовета в 1917 году рабочие крупных заводов, составлявшие 87 % всех рабочих, направили столько же делегатов, сколько и рабочие мелких заводов[40].
В целом система Советов в 1917 году отличалась значительным хаосом: кроме Советов рабочих и солдатских депутатов и Советов крестьянских депутатов, на местах могли также существовать Советы военных депутатов, Советы матросских и офицерских депутатов, Советы безземельных крестьян, Советы казачьих депутатов, Советы рабочих старост, Советы депутатов трудовой интеллигенции и т. д. По некоторым источникам, предпринимались даже безуспешные попытки организовать «Совет дворянских депутатов». Нормы представительства при выборах на местах советов уровня волости также назначались хаотично: в Роминской волости избиралось по 3-10 депутатов от селения, в Подбужской — 3 депутата от 1000 избирателей, в Будской — 1 от 200, в Яровщинской — по 5 от селения, Пупповской — по 1 депутату от 10 дворов[41]; как видно, не были унифицированы не только нормы представительства, но даже единицы измерения — в одних случаях это был двор, в других определённое количество жителей, в третьих — деревни в целом. Нормы представительства были унифицированы только большевистской конституцией 1918 года. При всей хаотичности власти Советов общим местом было то, что в Советах не были представлены имущие классы («цензовые элементы», «цензовая буржуазия»), составлявшие большинство в Госдуме III созыва (см. Избирательная система 1907 года). Следствием этого стало резкое преобладание в Советах представителей социалистов и анархистов.