Юридически кабинет был всего лишь фракцией Тайного совета и представлял постоянное совещание (1) высших должностных лиц страны и (2) специальных секретарей, которым поручались отдельные ведомства управления. Само названиеCabinett Council, собственно, впервые появилось еще до Революции, когда был образован т. н. Второй комитет по управлению Шотландией (1637) с этим обозначением. Номинально главой кабинета был монарх. Однако со времени правления Георга I (перв. четв. XVIII в.), который практически не знал английского языка и поэтому не посещал заседаний министров, установился конституционный обычай, согласно которому монарх не присутствует на заседаниях кабинета и не вмешивается непосредственно в его деятельность. Тогда же появляется условный ранг первого министра (первым премьером был Р. Уолпол), но юридически его особый статус никогда признан не был и не давал никаких полномочий. Образовывалправительство по-прежнему монарх.
Политическую часть правительства составляли высшие должностные лица государства: лорд-казначей, он же премьер-министр, лорд-председатель Тайного совета, лорд-канцлер, он же председатель Палаты лордов, финансовый канцлер, лорд-хранитель печати, 1-й лорд Адмиралтейства, директор почт, председатель Бюро торговли Тайного совета и другие лорды и назначенные чиновники. Административную и самую реально важную часть составляли секретари. Их должность восходила еще ко временам абсолютной монархии (см. § 26.3). При реставрации монархии Карл II учредил должности 3 государственных секретарей. Затем (1740) их число сократилось до двух: по внешним и по внутренним делам. В 1768 г. был восстановлен секретариат по управлению колониями, в середине XIX в. учреждены еще два – военных дел (1854) и по управлению Индией (1858). В строгом и узком смысле собрание секретарей – секретариат – и составлял правительство, занятое управлением конкретными ведомствами.
В составе Секретариата государственные секретари были равны друг другу, они вместе несли ответственность за государственные бумаги. Каждому полагались государственная печать и жалованье.
При секретаре было по двое заместителей: первый – парламентский, ведавший политикой ведомства и покидавший свой пост вместе с секретарем в случае поражения в парламенте его партии. Второй – постоянный, отвечавший за работу аппарата секретариата ведомства и собственно за состояние дел отрасли.
Формально-юридически правительство (министры и секретари) действовали во исполнениеприказа короля. Неоднократные и настойчивые попытки парламента более значимо определять правительственную деятельность привели к тому, что в конце XVIII – первой половине XIX в. кабинет осуществлял управление страной на основании принципаответственногоправительства. В начале XVIII в. парламент принял ряд законов, которыми изменялось положение должностных лиц правительственной администрации: впредь они могли быть одновременно членами Палаты общин. Это установило более тесную связь кабинета и вообще правительства с парламентом. В 1782 г. состоялась впервые в Англии полная отставка кабинета, следуя выраженному парламентскому недоверию его политике. Однако требование соответствия правительственной политики и состава кабинета парламентскому большинству еще очень долго не считалось определяющим. В особенности в правление короля Георга III (вторая половина XVIII в.), который назначал кабинет, руководствуясь собственными симпатиями и представлениями о политике. В случае расхождений с парламентом кабинет имел право инициировать перед королем роспуск парламента и новые выборы. До середины XIX в. судьба правительства в большей степени зависела от усмотрения короны и политической элиты, чем от доверия или недоверия Палаты общин: так, кабинету У. Питта в 1785 г. выражалось недоверие до 5 раз, а кабинету герцога Мельбурна в 1830-е гг. до 58 (!) раз, и оба они оставались у власти. Только в 1852 г. в связи с парламентскими реформами и формированием системы новых политических партий окончательно был признан принцип ответственного кабинета: при выражении ему недоверия в Палате общин, кабинет уходил в отставку.
Кабинет не считался вполне независимым и от короны. В 1851 г. особым меморандумом премьер-министру монарх напомнил, что общую санкцию на правительственную деятельность нельзя видоизменять в ходе исполнения.
Традиционно Объединенное королевство располагало незначительным (сравнительно с другими европейскими странами) бюрократическим аппаратом управления. Его увеличение пришлось только на вторую половину XIX в. К этому времени оно состояло из десяти министерств и центральных управлений (бюро).
(1) Казначейство, или министерство финансов, было наиболее важным ведомством. Номинально его возглавлял Первый лорд казначейства, онже премьер-министр, как старший в комиссии лордов из трех человек (учрежденной еще в XVII в.). Настоящим министром финансов был Второй лорд казначейства. Законами специально оговаривалось, что управляющим финансами не может быть католик или еврей. Окончательное становление министерства пришлось на реформу 1834 г. Тогдаже была учреждена пожизненная должность генерального контролера (специальное аудит-бюро существовало с 1785 г.). Казначейство управляло всей налоговой системой, включая ее разработку, учет и собственно взимание налогов. Основными публичными доходами были внутренние налоги (акцизы, поземельные, на собственность), а также доходы от таможен, почт, с домена. Важной особенностью английской системы налогов стало с XIX в. то, что большинствоих уплачивалось в виде гербового сбора (при помощи особых знаков или марок).
(2) Ведомства Тайного совета, не входя формально в аппарат правительства, были важнейшей частью государственной администрации. Учрежденный еще в 1660 г. комитет (бюро) торговли в XIX в. превратился в подлинное министерство экономики из 9 управлений: по статистике, железнодорожному строительству и др. В 1843-1844 гг. в его составе появились особые бюро регистрации промышленных образцов, акционерных компаний. Вторым важнейшим из ведомств был Комитет образования (1839), в ведение которого входила организация начального образования.
(3) Министерство внутреннихдел координировало деятельность полиции и полицейских судов. К сер. XIX в. в его составе появились специальные бюро: записи актов гражданского состояния, местного самоуправления, обществ взаимопомощи и т. п. – а вместе с ними и новые функции по обеспечению координации правительственной и общественной деятельности самоуправления, развитого в королевстве.
(4) Департамент иностранных дел формально был учрежден в 1782 г., хотя должность соответствующего секретаря существовала с 1660-х гг. С начала XVIII в. существовал и аппарат секретаря, включая выделившуюся службу агентурной разведки (Интеллидженс Сервис), в становлении которой большую роль сыграл известный английский писатель Д. Дефо. Департамент поддерживал отношения с 5 странами на уровне послов, с 20 – посланниками, имел и других представителей.
(5) Военный департамент (1854) фактически существовал с 1660 г., когда заново после Революции сформировалась постоянная королевская армия. В XVIII в. в составе армии было около 100 тыс. солдат и офицеров, содержание которых определялось особым парламентским Mutiny act. Армия комплектовалась на основе рекрутской повинности (для мужчин 16-60 лет) и за счет волонтеров (которые служили 17-25 лет, после 21 года службы имея право на пенсию).
Тесные связи и взаимную подчиненность с Военным департаментом или Министерством внутренних дел имели (6) Департамент колоний и (7) Департамент по делам Индии (1858), образованный после краха политики Ост-Индской компании и восстания в Индии.
Старшим британским ведомством было (8) Адмиралтейство. (1512), возглавлявшееся коллегией шести лордов во главе с Первым лордом Адмиралтейства. Флот был постоянным, первые законодательные акты о службе на флоте относились еще к 1661 г.
В XIX в. появились специальные ведомства, занимавшиеся социальными вопросами: Бюро надзора за исполнением закона о бедных, Бюро эмиграции.
53.2. Парламент и политические партии
Парламент XVIII-XIX вв. полностью воспринял организацию исторического английского парламента, но в деятельности его сложились много новых конституционных обычаев – в особенности связанных с законодательством и взаимоотношениями с короной. Конституционные обычаи стали играть важнейшую роль среди источников парламентского права.
Парламент стал более многочисленным и представительным органом. В состав верхней Палаты лордов к середине XIX в. входило 465 светских и духовных аристократов (в т. ч. 207 епископов). В XVII в. членство в Палате лордов допускалось для наследственных аристократов с 16 лет, в XIX в. установился возрастной ценз в 21 год (тождественный гражданской правоспособности). Члены верхней палаты имели значительные государственные привилегии: судиться только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой билль, касающийся статуса Палаты лордов и ее прав, обязательно вначале обсуждался в ней. Несмотря на значительный количественный состав, традиционно для принятия решения достаточно было присутствия трех лордов.
Палата общин избиралась на 7 лет (с 1714 г.) населением королевства по избирательным округам и особым корпорациям на основе избирательного права, существенные изменения в котором произошли только к середине XIX в. К XVIII в. количественный состав палаты был постоянным (в 558 мест), в XIX в. он вырос до 658 за счет Ирландии. В середине XIX в. 656 депутатов представляли 1.250 тыс. избирателей (на всего 29 млн населения королевства). Членство в Палате общин предполагало более высокий имущественный ценз (в 600 фунтов для графств, 300 – местечек) и статус free holder'a в течение всей жизни. Только в начале XIX в. в парламент получили доступ католики. В 1858 г. избран первый еврей – барон Ротшильд. С 1858 г. любой избиратель старше 21 года и отвечавший избирательным ограничениям мог и быть избранным в палату (т. е. активное и пассивное избирательное право отождествились). Не могли быть избранными в палату иностранцы, судьи высших судов, духовенство, находящиеся под следствием, чиновники графств, лица, получавшие жалованье от короны и даже пенсии от нее (с 1718 г.).