5. Важной особенностью национальной федерации является правовое положение ее субъектов. Эта особенность непосредственно связана с таким общедемократическим институтом, как право нации на самоопределение, то есть право любой нации самостоятельно решать вопрос о своей государственности. Каждый субъект национальной федерации имеет право отделиться от союза и образовать свое самостоятельное государство, если он не желает вступать с другими нациями в федеральные государственные отношения, или перейти из состава одного многонационального государства в другое, сохраняя свой суверенитет.[5]
Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые объективно не могут быть присущи территориальному федеральному устройству.
В этой связи важно различать союзное государство, складывающееся в условиях территориальной федерации, и союз государств, которые объединяются по национальному признаку. Союзное государство является федерацией, основанной на договорной территориальной основе, а союз государств – это федеральное объединение с национальным суверенитетом.
Россия имеет уникальное государственное устройство, где органически сочетаются признаки и территориальной, национальной федерации в соответствии с Конституцией. Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»[6]. «Федеральное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».
Многообразие субъектов подобного Федеративного государства требует многоаспектной политики парламента, правительства, высших судебных органов, других федеральных ведомств и учреждений: необходимо всесторонне учитывать специфические интересы всех субъектов федерации, умело интегрировать общие и индивидуальные вопросы государственно-правового строительства страны. От этого зависит эффективность и гармония экономической, социальной, духовной, религиозной, национальной жизни Федерации в целом.
Специфика территориально-национальной федерации состоит в том, что такое государство должно не только интегрировать, но и дифференцировать интересы всех субъектов, как национальных, так и территориальных.[7]
Понятие бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства. Разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной Федерации, проживающих на территориях субъектов Федерации и входящих в них местных территориальных образований.[8]
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.[9]
В одном из ранних вариантов проекта БК РФ давалось не только понятие бюджетного федерализма, но и в конкретных статьях излагалось его содержание и принципы. Вероятно, авторы принятого в 1998 г. варианта БК РФ[10], исключая из него статьи, посвященные бюджетному федерализму, руководствовались тем, что формулировки правовых норм, содержащихся в этих статьях, не во всем были безупречны. Однако полное исключение из текста БК РФ одного из его ключевых понятий, определяющих направления реформирования бюджетной системы страны на принципах федерализма, считать целесообразным тоже нельзя.
Конечно, разработчик законопроекта вправе не упоминать каких-то терминов в самом документе, если он считает достаточным отразить те процессы, которые составляют содержание соответствующего термина, в конкретных правовых нормах. Однако, по мнению автора, понятие бюджетного федерализма настолько емко, многогранно и так важно для перспектив развития бюджетной системы России, что исключение из текста Кодекса термина, соответствующего этому понятию и адекватных ему механизмов реализации принципов бюджетного федерализма, никак нельзя признать правильным.
Существенным недостатком действующего бюджетного законодательства России является и то, что важные принципы функционирования бюджетов разного уровня лишь декларируются, но не реализуются в конкретных нормах права. К примеру, в официальных документах разных государственных структур неоднократно декларировался отказ от избыточного вмешательства федеральных органов власти в решение вопросов регионального и местного значения. Однако реальная финансовая основа такого невмешательства до сих пор не создана, поскольку теоретически не проработан, а потому и практически нерешенным остается вопрос об оптимальной вертикальной структуре бюджетной системы РФ и путях приближения последней к такому оптимуму.
Анализ вертикальной структуры бюджетной системы страны показывает, что на протяжении последних лет постоянно усиливается тенденция к централизации значительной части бюджетных средств на федеральном уровне. Конечно, в определенной мере концентрация финансовых ресурсов на «верхнем» этаже государственного управления оправдана: решение общенациональных задач, в том числе связанных со структурными преобразованиями в экономике и социальной сфере, необходимость укрепления национальной безопасности, повышение эффективности деятельности государственных структур требуют бюджетных средств именно на федеральном уровне. Однако это не должно приводить к излишней концентрации средств в федеральном звене бюджетной системы РФ и происходить за счет ослабления территориальных бюджетов.
Но, к сожалению, именно так и происходит. Субъекты РФ, не говоря уже о муниципальных образованиях, не наделены сегодня теми доходными источниками, которые позволяли бы им самостоятельно распоряжаться бюджетными поступлениями. Характерной тенденцией последних лет является постепенное уменьшение удельного веса налоговых поступлений в доходах территориальных бюджетов.[11]
В связи с уменьшением налоговых поступлений в составе доходов территориальных бюджетов резко возросла зависимость региональных бюджетов от федерального, а местных бюджетов – от региональных. Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество.
В этой связи представляется ошибочной и нуждается в изменении существующая практика обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов любого уровня, что должно найти соответствующее отражение в бюджетном законодательстве. В настоящее время реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.
Конечно, в условиях огромной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, финансовая помощь федерального бюджета, оказываемая субфедеральным и муниципальным образованиям, необходима. Однако вряд ли правильно каждого субъекта РФ превращать в получателя межбюджетных трансфертов, для чего на федеральном уровне приходится централизовать огромные доходы.
Баланса между доходами и расходами бюджета необходимо добиваться, прежде всего, путем построения оптимальной модели разграничения налоговых доходов между уровнями власти, а не ориентироваться главным образом на разные формы перераспределения бюджетных средств. К тому же следовало бы отказаться от чрезмерно разросшихся в последние годы фондов финансовой поддержки и перейти к более рациональной системе распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
Таким образом, исходя из выше изложенного материала, можно сказать, что в последние годы, как показывает практика, систематически увеличивался объем финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета. Связано это с тем, что реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивался не за счет роста в них налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. Однако многолетняя практика оказания финансовой помощи не только не привела к нивелированию чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, но еще и усилила их, наводя на мысль об известной ущербности существующего механизма выделения межбюджетных трансфертов.