Взагалі проведений аналіз регламентації методики здійснення контролю за нотаріальною діяльністю на прикладі вищезазначених Правил виявляє певну недосконалість такого регулювання, основна причина, якої, на нашу думку – це недостатній рівень ефективності врегулювання питань методів і методики державного контролю за нотаріальною діяльністю на законодавчому рівні, причому така тенденція зберігається, на жаль, і на рівні законопроектів [4].
Методи та методика контролю за нотаріальною діяльністю потребують чіткого та детального регламентування саме на законодавчому рівні. І це стосується не лише перевірок законності виконання нотаріусами своїх обов’язків. В повній мірі, а навіть і в більшій, це можна віднести і до методики здійснення контролю за рівнем професійної підготовки осіб, що мають намір пройти стажування, скласти кваліфікаційний іспит та отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, питання, пов’язані із процедурою анулювання свідоцтва тощо. Зазначені питання регулюються підзаконними актами, які, як правило, не встановлюють достатньої деталізації процедури та носять узагальнений характер.
Розділ 3. Шляхи реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні
3.1 Проблемні аспекти при здійсненні державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні
контроль нотаріальний державний правовий
Чинний Закон України «Про нотаріат» закріплює два види контролю за діяльністю нотаріусів: адміністративний (статті 18, 33 Закону) та судовий (ст. 50 Закону). Ці види контролю відрізняються за змістом (предметом), формами, контролюючими суб’єктами, підставами здійснення та можливими наслідками.
Залежно від предмета контроль за діяльністю нотаріусів поділяється на два види:
– контроль за здійсненням нотаріальної діяльності (або за законністю вчинюваних нотаріусами нотаріальних дій);
– контроль за виконанням нотаріусами професійних обов’язків (або за організацією нотаріальної діяльності).
При цьому тільки другий вид контролю може здійснюватися органами юстиції, а перший – має здійснюватися виключно судовими органами.
Принциповим для нотаріальної діяльності є той факт, що контроль за законністю вчинення нотаріальних дій може здійснювати виключно суд як єдиний орган, що своїм рішенням може визнати незаконним: нотаріальну дію, відмову у вчиненні нотаріальної дії, нотаріально посвідчені правочини, заповіти тощо. Тільки суд також може визнати нотаріуса зобов’язаним відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок незаконних дій нотаріуса.
Відповідно предмет судової діяльності наразі можуть становити три категорії справ, пов’язані із контролем за діяльністю нотаріусів:
Розгляд позовних заяв у справах про визнання недійсними нотаріально посвідчених правочинів, заповітів, виконавчих написів тощо – розглядаються за правилами цивільного судочинства у позовному провадженні.
Розгляд позовних заяв до нотаріусів про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних чи недбалих дій нотаріусів відповідно до статей 21 та 27 Закону України «Про нотаріат» – розглядаються за правилами цивільного судочинства у позовному провадженні.
В такий спосіб і у таких формах здійснюється контроль за законністю нотаріальної діяльності. Судовий контроль за своєю природою відрізняється від адміністративного і зумовлюється завданнями судочинства, а також статусом суду як органу, на якого покладений обов’язок забезпечувати права і свободи громадян. Судовий контроль ґрунтується на конституційному праві громадян на судовий захист і більшою мірою є гарантією захисту їх прав, аніж засобом впливу на систему нотаріату.
Контроль же за організацією нотаріальної діяльності здійснюється адміністративними органами. Щоправда, чинний Закон по-різному визначає і форми контролю, і систему контролюючих органів стосовно державного та приватного нотаріату. Так, відповідно до ст. 18 Закону керівництво державними нотаріальними конторами здійснюється Міністерством юстиції України, Радою Міністрів Республіки Крим, державними адміністраціями областей, міст Києва і Севастополя. Згідно ж ст. 33 Закону контроль за законністю виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків здійснюється Міністерством юстиції України, управліннями юстиції Ради Міністрів Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Такий розподіл не можна визнати ані доцільним, ані виправданим. За своїм юридичним характером, за змістом та сутністю діяльність приватного нотаріуса нічим не відрізняється від діяльності державного. Вчинення нотаріальних дій – це особливий вид діяльності, яка є правозастосовчою, юрисдикційною за своїм характером, незалежно від її суб’єктного складу. Розподіл нотаріусів на державних та приватних зумовлений не характером їх обов’язків, а особливостями внутрішньої організації та фінансового забезпечення нотаріальної діяльності, адже за ст. 1 Закону документи, оформлені державними та приватними нотаріусами, мають однакову юридичну силу.
Однак більше уваги заслуговує інший проблемний аспект адміністративного контролю. На жаль, наразі ігнорується той факт, що здійснюючи контроль за професійною діяльністю, органи юстиції не повинні втручатися у процес вчинення нотаріальних дій. Стосовно нотаріату про адміністративний контроль можна говорити тільки в тому розумінні, який визначений здійсненням владних повноважень відповідними органами у сфері вирішення питань організації та функціонування нотаріату. Що ж стосується законності нотаріальної діяльності, то в межах нотаріального процесу вона означає законність нотаріальних актів, а вирішення питання про це – виключно прерогатива суду.
Крім того, слід зазначити надмірну стислість законодавства у такому важливому питанні, як регулювання контролю нотаріальної діяльності з боку адміністративних органів: не визначені чітко об’єкт контролю, форми, строки, процедура, наслідки.
Ці питання частково регулюються Положенням про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції, затвердженим наказом Міністерства юстиції від 30.08.2000 р. та Правилами здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків, затвердженими наказом Міністерства юстиції від 14.09.2004 р. Слід зазначити, що деякі положення цих документів викликають серйозні зауваження з точки зору їх відповідності Закону «Про нотаріат».
Так, у Положенні про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції (пп. 30 п. 4) вказано, зокрема, що управління юстиції... здійснює контроль за законністю вчинення нотаріальних дій державними і приватними нотаріусами... (а не за законністю виконання своїх обов’язків, як сказано у ст. 33 Закону).
Зазначена, на перший погляд, термінологічна неточність трансформується й у деякі більш серйозні недоліки Правил здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків. Наприклад, п. 5 Правил зазначає, що Мінюстом чи відповідним управлінням юстиції може бути перевірено відповідність до вимог законодавства вчиненої приватним нотаріусом конкретної нотаріальної дії, щодо якої до зазначених установ надійшла скарга. При цьому не враховується положення ст. 50 Закону, де сказано, що заінтересована особа, яка вважає неправильною вчинену нотаріальну дію або відмову у вчиненні нотаріальної дії, вправі подати про це скаргу до суду, тобто передбачений судовий порядок оскарження незаконності нотаріальної дії чи відмови у її вчиненні.
Пункт 9 зазначених Правилодним з основних елементів комплексної перевірки роботи приватного нотаріуса називає перевірку додержання нотаріусом норм чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, знову ж таки не зважаючи при цьому на той факт, що визнати незаконними дії нотаріуса при вчиненні нотаріальної дії може тільки суд у своєму рішенні. Ігноруються при цьому і ще більш важливі аспекти: це й ініціатива заінтересованої особи (адже визнати незаконними дії нотаріуса означає визнати автоматично і одночасно незаконним нотаріальний акт – результат цієї дії – який, можливо, і не оскаржувався), це й незалежність нотаріуса та підкорення його виключно вимогам закону, яка, на превеликий жаль, не закріплена у Законі як один з принципів нотаріального процесу, але витікає і з тексту присяги, що приноситься нотаріусом, і зі змісту ст. 7 Закону, і з аналізу правової сутності нотаріату як органу безспірної цивільної юрисдикції, як інституту превентивного правосуддя.
Цей аналіз можна було б продовжувати, але більш доцільним уявляється усвідомлення того, що необхідність контролю зумовлюється такими причинами: появою у реальній юридичній практиці нових проблем, які за допомогою контролю мають виявлятися та вирішуватися найефективнішим способом; а також попередженням та вирішенням можливих конфліктних ситуацій. Отже, можна визнати, що метою перевірок діяльності нотаріусів зокрема і здійснення контролю за нотаріальною діяльністю взагалі насправді є не стільки виявлення порушень нотаріусами законодавства (для цього існує суд), скільки більш важливіші та шляхетні цілі: передбачається, що завдяки контролю виявляється й позитивний досвід, узагальнення та розповсюдження якого надасть практичну допомогу нотаріусам (неважливо: державним чи приватним) у їх становленні як висококваліфікованих спеціалістів, що охороняють та захищають права та інтереси фізичних і юридичних осіб. За результатами цільових і комплексних перевірок складаються відповідно акти та доповідні записки, в яких відображаються характерні помилки та упущення в роботі нотаріусів; випадки неправильного тлумачення або застосування законодавчих норм; надані відповідні пропозиції та рекомендації щодо усунення виявлених недоліків. Доповідні записки подаються до відому та відповідного реагування керівнику управління. Форми і методи реагування за матеріалами перевірок спрямовуються в першу чергу на усунення можливих порушень законодавства при виконанні нотаріусами своїх обов’язків і посилення попереджувальної та профілактичної роботи.