регистрация / вход

Территориальные основы местного самоуправления 2

Содержание Стр. Введение.. 2 1. Территориальные основы местного самоуправления. Границы муниципального образования.. 3 2. Развитие правовой основы местного самоуправления.. 3

Содержание

Стр.

Введение.. 2

1. Территориальные основы местного самоуправления. Границы муниципального образования.. 3

2. Развитие правовой основы местного самоуправления.. 3

3. Организационные основы местного самоуправления. Понятие и виды органов местного самоуправления. Место и роль ОВД в системе органов местного самоуправления.. 3

Заключение.. 3

Литература.. 3


Введение

В данной работе будет рассмотрена проблема местного самоуправления.

По-моему мнению, данная тема является актуальной в силу целого ряда причин: Местное самоуправление занимает "центральную позицию" между государством и обществом. Именно в данной позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности. Местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя страны. По своей природе местное самоуправление есть явление гораздо более сложное, чем его формальный правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление - это политический институт в системе народовластия. Таким образом, местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции.

Цель данной работы изучение территориальных, правовых и организационных основ местного самоуправления.

При написании работы были поставлены следующие задачи:

· дать характеристику территориальных основ местного самоуправления

· проанализировать развитие правовой основы местного самоуправления, устав муниципального образования

· рассмотреть организационные основы местного самоуправления. Понятие и виды органов местного самоуправления.

1. Территориальные основы местного самоуправления. Границы муниципального образования

Вопрос определения территориальной основы местного самоуправления в течение последних лет является темой острых дискуссий, в результате которых сформировались две точки зрения. Сторонники первой считают, что местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы - это уровень государственного управления.

Приверженцы второй точки зрения полагают, что муниципальное образование должно очерчиваться рамками крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление местного самоуправления в иных населенных пунктах.

Основной аргумент сторонников данного подхода заключается в том, что местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы. В настоящее время по данным статистики в Российской Федерации большая часть муниципальных образований существует за счет дотаций и субвенций из бюджетов субъектов Федерации. Вот только 3 примера. В Курганской области из 24 муниципальных образований - дотационных 24, во Владимирской области из 26 муниципальных образований - дотационных 23, в Саратовской области из 39 муниципальных образований финансово состоятельны - 3 (г. Саратов, Энгельсское объединенное муниципальное образование и Балаковское МО).

На наш взгляд, это убедительно доказывает, что муниципальным образованием со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или район, имеющий отлаженные хозяйственные связи и развитую инфрастуктуру.

Таким образом, современное внутреннее устройство субъектов федерации отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельных поселениях - городах районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах.[1]

Отличия между этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике.

Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.

Закон предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

В отдельную категорию муниципальных образований выделены городские округа - городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.[2]

Территория субъекта РФ при применении настоящего Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.

Однако следует учесть практический опыт, накопленный в них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил статус муниципальных образований не только созданным внутригородским округам, получающим теперь статус "внутригородской территории города федерального значения". Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа.

Москва в конце 2002 г. представила статус муниципалитета районам города, одновременно создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других субъектов федерации тоже предоставили права самоуправления городским районам.

Примечательно, что в обоих городах федерального значения, есть территории, не входящие в состав муниципальных образований. Например, в Санкт-Петербурге территория Морского торгового порта не входит в состав муниципальных округов. В городе федерального значения Москва - Кремль, кварталы Китай-города, территория завода ЗИЛ, лесопарк "Лосиный остров" тоже не входят в состав территории муниципалитетов.

Новый закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть "покрыта" муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.

В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 21 июля 2005 г.) до 1 января 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.

В случае, если границы муниципальных образований не будут утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 г. в порядке, предусмотренном Федеральным законом, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.

Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.

На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных территориях.

Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или втрое выше среднего по России показателя. Однако в законе говорится не о плотности сельского населения вообще, а о плотности населения только самих сельских поселений. Это можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.

Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 настоящей статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.

Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:

1) установление площади исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационных земель поселения и земель для развития поселения;

2) установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Федерации исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий;

3) включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит, и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий - менее 1000);

4) наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек.

Таким образом, от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации во многом будет зависеть формирование нового муниципального территориального деления России. При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:

- максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;

- избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;

- максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут находиться в границах городских и сельских поселений.

Кроме численности населения и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.

В настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км.

2. Особые критерии определены для формирования городских поселений, претендующих на статус городского округа.

Закон не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. Примечательно, что в ходе обсуждения законопроекта выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали.

Главное требование закона - это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в соответствующем порядке. Следует обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения для приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.

Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов:

· - выполнение требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к составу и размерам территории муниципального образования, численности населения (приведены ниже);

· - максимально возможный учет наличия инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и исполнения возложенных государственных полномочий;

· - учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.

· 3-4. Правительство РФ своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило:

· - перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения;

· - перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным округам.

Например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: Республика Марий Эл (Килемарский и Юринский районы), Пермская область (Горнозаводский и Красновишерский районы).

В том же Приволжском федеральном округе к территориям с высокой плотностью причислены: в Республике Башкортостан 48 районов, в Республике Марий Эл 12 районов, Республика Мордовия, Республика Татарстан, в Удмуртской Республике 22 района, Чувашская Республика, в Кировской области 7 районов, в Нижегородской области 33 района, Пензенская, Самарская области полностью, в Саратовской области 16 районов и полностью Ульяновская область.

Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.[3]

В связи с тем, что Конституция РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.

Комментируемый Федеральный закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.

Получение согласия населения при изменении границ района законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Положения новой редакции Федерального закона (ст. 12, 13, 24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования проводится голосование граждан по указанным вопросам. В голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований и населенных пунктов, границы которых подлежат изменению.

С инициативой об изменении границ муниципальных образований могут выступить:

· - население;

· - органы местного самоуправления;

· - органы государственной власти субъектов РФ;

· - федеральные органы государственной власти.

Таким образом, новый закон расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменения границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, к ним также теперь относятся федеральные органы государственной власти.

Законом установлено, что население реализует свою инициативу в порядке, установленном для реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

· - образовать и зарегистрировать инициативную группу;

· - получить регистрационное свидетельство;

· - осуществить сбор подписей жителей муниципального образования в поддержку инициативы проведения референдума по изменению границ;

· - провести в избирательной комиссии муниципального образования экспертизу собранных подписей;

· - направить в представительный орган муниципального образования решение избирательной комиссии для принятия решения о проведении голосования.[4]

Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта РФ о проведении местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Несмотря на то что закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.

Считаем целесообразным закрепить в законе регионального уровня положение, запрещающее выносить на голосование вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных в этот процесс.

Также отсутствие согласия населения хотя бы одного из муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения муниципальных границ, делает невозможным положительное решение вопроса. Поэтому в законе субъекта РФ обоснованным будет введение требований об одновременном проведении процедур голосования во всех муниципальных образованиях, вовлеченных в процесс изменения границ.

Проведение референдума по вопросу изменения границ муниципального образования включает в себя несколько последовательных стадий.

Назначение голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования на основании ч. 5 ст. 24 комментируемого закона относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.

В Федеральном закон о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования. Так, непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования ведет к возбуждению судебной процедуры, которую могут инициировать граждане, выступающие инициаторами проведения голосования по изменению границ. Такая возможность должна предусматриваться в законе субъекта РФ.

Следует отметить, что субъектами обращения в суд в случае, если представительный орган муниципального образования не назначил в тридцатидневный срок дату проведения голосования, могут быть глава местной администрации, глава муниципального образования и органы государственной власти субъекта РФ.

Законом определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время под преобразованием муниципального образования понимаются:

· - объединение нескольких муниципальных образований в одно;

· - разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;

· - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

· - предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

· - предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);

· - если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);

· - если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

· - предполагаемого разделения поселения, в случае образования двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).

Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ.[5]

При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Следует обратить внимание на то, что после 1 января 2006 г. вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 1 ст. 83).

Настоящий Федеральный закон предусматривает, что порядок выдвижения инициативы по проведению голосования, само голосование, подведение и опубликование его итогов должны устанавливаться законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и с положениями комментируемого Федерального закона.

Таким образом, закон субъекта РФ, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам преобразования муниципального образования, должен включать в себя следующие основные положения и разделы:

· - перечень возможных оснований выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу преобразованию муниципальных образований;

· - выдвижение инициативы населения по проведению голосования по вопросу преобразования муниципального образования;

· - назначение голосования по вопросу преобразования муниципального образования;

· - образование участков голосования по вопросу преобразования муниципального образования;

· - регистрация участников и составление списков участников голосования по вопросу преобразования муниципального образования;

· - агитация;

· - финансирование голосования;

· - голосование;

· - подведение итогов и результатов голосования;

· - обжалование нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижения инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу преобразования муниципального образования.[6]

При изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:

· - изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;

· - инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

· - инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;

· - изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

· - мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

· - изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

2. Развитие правовой основы местного самоуправления

Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправле­нии из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кро­ме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точки зрения организации и принци­пов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

· местное самоуправление в пределах своих полномо­чий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систе­му органов государственной власти;

· местное самоуправление осуществляется граждана­ми путем референдума, выборов, других форм прямого во­леизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

· местное самоуправление обеспечивает самостоятель­ное решение населением вопросов местного значения, вла­дения, пользования и распоряжения муниципальной собствен­ностью;

· структура органов местного самоуправления опреде­ляется населением самостоятельно;

· изменение границ территорий, в которых осуществ­ляется местное самоуправление, допускается с учетом мне­ния населения соответствующих территорий.[7]

В Конституции РФ содержатся и другие важные поло­жения, раскрывающие сущность, формы и гарантии мест­ного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осу­ществляется с учетом исторических и иных местных тради­ций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конститу­ция указывает на основные предметы ведения органов мес­тного самоуправления:

· управление муниципальной собственностью;

· формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

· установление местных налогов и сборов;

· осуществление охраны общественного порядка;

· иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии ме­стного самоуправления:

· право на судебную защиту;

· право на компенсацию дополнительных расходов, воз­никших в результате решений, принятых органами госу­дарственной власти;

· запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Пределы федерального регулирования в области местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации.

Пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федера­ции установлено, что к предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации отно­сится установление общих принципов организации местного самоуправления. Это в соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривает изда­ние федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

На основании этого действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данным законом определены полномочия органов государственной власти Российской федерации в области местного самоуправ­ления, из которых, кроме принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного само­управления, к сфере регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления относятся:[8]

· — регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

· — наделение органов местного самоуправления федераль­ным законом отдельными полномочиями Российской Федера­ции;

· — установление государственных минимальных социаль­ных стандартов;

· — регулирование отношений между федеральным бюдже­том и местными бюджетами;

· — регулирование прав граждан на осуществление местно­го самоуправления;

· — установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

· — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

· — регулирование и установление ответственности орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления за нарушение законов;

· — регулирование особенностей организации местного са­моуправления в приграничных территориях, закрытых адми­нистративно-территориальных образованиях;

· — регулирование основ муниципальной службы. В дополнение специальной статьи к федеральным полно­мочиям в области местного самоуправления нормами других статей отнесены:

· — ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным за­коном в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.12)

· — статус депутата, члена выборного органа местного само­управления и ограничения, связанные со статусом этих орга­нов и лиц (ст.18);

· — установление административной ответственности за на­рушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в ор­ганы местного самоуправления и к должностным лицам мест­ного самоуправления (ст.26).[9]

Устанавливая компетенцию местного самоуправления, Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления Российской Федерации» отнес к предме­там ведения местного самоуправления значительное количест­во вопросов, так или иначе входящих в сферу регулирования федеральным законодательством (финансы, налоги и сборы, образование, здравоохранение, охрана общественного поряд­ка и др.) (ст.6). В связи с этим нормы муниципального права содер­жатся в значительном количестве федеральных законов.[10]

Итак, в отношении местного самоуправления действует сис­тема федеральных законодательных актов, включающая в себя:

· Конституцию Российской Федерации;

· федеральные законы по вопросам местного самоуправ­ления;

· федеральные отраслевые законы по предметам ведения Рос­сийской федерации, содержащие нормы муниципального права;

· федеральные отраслевые законы по предметам совмест­ного ведения, содержащие нормы муниципального права.

Федеральные законы устанавливают различные гаран­тии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъек­та РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выбо­ры проводятся на основе временных положений, принимае­мых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом.

Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений кон­ституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определенным основа­ниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления и порядок их проведения устанавлива­ются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.[11]

Пределы федерального регулирования в области местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации.

Пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федера­ции установлено, что к предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации отно­сится установление общих принципов организации местного самоуправления. Это в соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривает изда­ние федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены полномочия органов государственной власти Российской федерации в области местного самоуправ­ления, из которых, кроме принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного само­управления, к сфере регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления относятся:[12]

· — регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

· — наделение органов местного самоуправления федераль­ным законом отдельными полномочиями Российской Федера­ции;

· — установление государственных минимальных социаль­ных стандартов;

· — регулирование отношений между федеральным бюдже­том и местными бюджетами;

· — регулирование прав граждан на осуществление местно­го самоуправления;

· — установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

· — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

· — регулирование и установление ответственности орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления за нарушение законов;

· — регулирование особенностей организации местного са­моуправления в приграничных территориях, закрытых адми­нистративно-территориальных образованиях;

· — регулирование основ муниципальной службы. В дополнение специальной статьи к федеральным полно­мочиям в области местного самоуправления нормами других статей отнесены:

· — ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным за­коном в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.12)

· — статус депутата, члена выборного органа местного само­управления и ограничения, связанные со статусом этих орга­нов и лиц (ст.18);

· — установление административной ответственности за на­рушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в ор­ганы местного самоуправления и к должностным лицам мест­ного самоуправления (ст.26).

В отношении местного самоуправления действует сис­тема федеральных законодательных актов, включающая в себя:

· Конституцию Российской Федерации;

· федеральные законы по вопросам местного самоуправ­ления;

· федеральные отраслевые законы по предметам ведения Рос­сийской федерации, содержащие нормы муниципального права;

· федеральные отраслевые законы по предметам совмест­ного ведения, содержащие нормы муниципального права.

Федеральные законы устанавливают различные гаран­тии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъек­та РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выбо­ры проводятся на основе временных положений, принимае­мых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы избирательного права содержатся во "Временном положе­нии о проведении выборов депутатов представительных ор­ганов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Фе­дерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления", прилагае­мом к Федеральному закону "Об обеспечении конституцион­ных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений кон­ституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определенным основа­ниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления и порядок их проведения устанавлива­ются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления. [13]

Полномочиям органов государственной власти субъектов российской федерации в области местного самоуправления также посвящена отдельная статья федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации». В части правового регулирования во­просов организации и деятельности местного самоуправления в соответствии с данной статьей субъекты Российской Феде­рации:

· принимают и изменяют законы о местном самоуправлении

· регулируют порядок передачи объектов собственности Субъектов Российской Федерации в муниципальную собст­венность;

· регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской федерации и местными бюджетами;

· устанавливают нормативы минимальной бюджетной обеспеченности для обеспечения сбалансированности мест­ных бюджетов;

· наделяют органы местного самоуправления отдельными Полномочиями субъектов Российской Федерации;

· устанавливают и изменяют порядок образования, объе­динения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наиме­нования;

· регулируют законами особенности организации мест­ного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

· регулируют вопросы муниципальной службы;

· принимают и изменяют законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением честного самоуправления;

· устанавливают порядок регистрации уставов муници­пального образования.[14]

Также как в федеральном законодательстве, нормы муни­ципального права содержатся и в значительном количестве за­конов субъектов Российской Федерации, прямо не относя­щихся к сфере правового регулирования местного самоуправ­ления, в частности:

· в отраслевых законах субъектов Российской федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации;

· в отраслевых законах субъектов Российской федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации

В соответствии с конституционными и законодательными основами муниципаль­ным образованием самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав му­ниципального образования подлежит государственной регис­трации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Ос­нованием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоре­чие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.[15]

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов мест­ного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полно­мочий определяется решением суда на основании норматив­ных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом правовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он опреде­ляется решением суда и составляет два года. Отсутствие ус­тавов муниципальных образований, выборных органов мест­ного самоуправления, муниципальной собственности или ме­стного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразо­ваны в порядке, противоречащем законодательству, не мо­жет быть основанием для отказа суда в назначении даты вы­боров депутатов представительных органов местного самоуп­равления и выборных должностных лиц местного самоуправ­ления в порядке, установленном Федеральным законом.

Каких-либо требований к структуре устава законодатель­ство не содержит. Требования определяются логикой изложе­ния, положенной в основу документа. По своей сути устав — нормативный правовой акт «конституционного» типа. Он оп­ределяет систему власти в муниципальном образовании и от­ношения между этой властью и местным сообществом (насе­лением муниципального образования). В связи с этим устав может быть структурирован следующим образом:

1. Определение объекта: описание муниципального образования (состав террито­рии, границы).

2. Описание субъекта местного самоуправления:

а) население как носитель права на местное самоуправле­ние;

б) компетенция населения (территориального коллектива) как носителя права на местное самоуправление (общая компе­тенция муниципального образования)

в) формы участия населения в осуществлении местного са­моуправления.

3. Ресурсы местного самоуправления:

а) экономические ресурсы (муниципальная собствен­ность)

б) финансовые ресурсы (местный бюджет, внебюджетные фонды, иные финансовые ресурсы).

4. Описание вторичных субъектов местного самоуправле­ния (органов), их компетенции и организации их деятельнос­ти.

5. Установление процедур принятия устава и внесения в него изменений.

С учетом законодательных и иных требований к содержа­нию устава в представленных укрупненных блоках должны быть выделены более мелкие структурные единицы:

1. Описание муниципального образования:

а) состав территории;

б) границы (описание границ; указание на закон субъекта Российской Федерации, которым установлены границы муни­ципального образования; приложения: картографический ма­териал, проектная документация, предусмотренная законода­тельством субъекта Российской федерации).

2. Население как носитель права на местное самоуправле­ние:

а) принадлежность права на местное самоуправление на­селению муниципального образования;

б) предметы ведения муниципального образования;

в) формы, порядок и гарантии прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления.

3. Экономические ресурсы местного самоуправления:

а) муниципальная собственность как экономическая осно­ва местного самоуправления;

б) состав муниципальной собственности (категории объек­тов);

в) порядок формирования муниципальной собственности;

г) общий порядок управления и распоряжения муници­пальной собственностью.

4. Финансовые ресурсы местного самоуправления:

а) состав финансовых ресурсов местного самоуправления;

б) порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;

в) общий порядок управления и распоряжения финансо­выми ресурсами местного самоуправления.

5. Органы местного самоуправления:

а) структура органов местного самоуправления;

б) порядок формирования органов местного самоуправле­ния;

в) компетенция органов местного самоуправления;

г) акты органов местного самоуправления;

д) организация деятельности органов местного самоуправ­ления;

е) статус, гарантии прав и социальные гарантии выборных и иных должностных лиц местного самоуправления;

ж) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

6. Установление процедур принятия устава и внесения в него изменений:

а) порядок принятия устава;

б) вступление в силу устава;

в) порядок внесения изменений и дополнений в устав.

Рассмотрим, каким образом в соответствии с законода­тельством устав муниципального образования может быть разработан, принят и зарегистрирован.[16]

Разработка устава в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской федерации» осуществляется муниципаль­ным образованием самостоятельно. Поэтому порядок подго­товки, рассмотрения и принятия устава должен регламенти­роваться правовыми актами представительных органов мест­ного самоуправления. Также Федеральным законом предус­мотрено, что устав муниципального образования может быть принят представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на местном референдуме или сходе граждан). Решение о форме принятия устава долж­но быть принято представительным органом местного само­управления.

3. Организационные основы местного самоуправления. Понятие и виды органов местного самоуправления. Место и роль ОВД в системе органов местного самоуправления

Сформулируем подходы к решению проблемы выбора организационной модели местного самоуправления, введя предварительно для некоторого упрощения задачи классификацию

· органов местного самоуправления. Будем использовать следующие основания для классификации этих органов:

· по способу образования;

· по назначению (степени специализации);

· по предметам ведения;

· по способу принятия решений;

· по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. В отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений. Другие же органы создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть, когда используется другой способ создания органов местного самоуправления — способ делегирования полномочий. Общепризнанно в демократических государствах, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, то есть выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция, закон) или местным (устав муниципального образования).

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией). При этом под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения — «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве же специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью,

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Ведь можно сказать, что финансовые органы решают ограниченный круг задач — формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления, скажем, муниципальным здравоохранением, наоборот, занимаются широким кругом задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но в данном случае мы рассматриваем деятельность органов местного самоуправления в их взаимодействии и взаимовлиянии, то есть проводим внутреннюю классификацию субъекта управления по степени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точки зрения, вводимые нами основания для классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, иначе говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов местного самоуправления.

При этом речь не идет о том, что для исполнения каждой функции необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием — отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами. В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, для нас существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится потому, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Конечно, можно сказать, что в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен волевой подход, и в этом случае не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. Но на самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример — представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение — представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством решений выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений.

Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. К примеру, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления — населения муниципального образования (местного сообщества), — можно прийти к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и в конечном итоге разработке проекта развития муниципального образования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятии в форме правовых актов необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и. исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому — «программная функция»), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов — представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в предложенной классификации органы местного самоуправления разделяются для удобства их изучения. Хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций представительного и исполнительного органов Ъ одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование.

Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более.мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже и их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного крута вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе выборных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную структуру, каждый элемент которой может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных, юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления (органы, обладающие полномочиями по решению вопросов местного значения), так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.). Администрация же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты) есть основания отнести ее к органам местного самоуправления.

Местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как функциональные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы. Существуют органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия. Есть органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес различных субъектов (например, комиссии по отдельным направлениям деятельности, образуемые путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, профильных учреждений, общественных организаций, которые могут наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру). Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации.

Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования — выборный, по назначению — орган общего назначения, по предметам ведения — решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений — коллегиальный, по типу исполняемых функций — пр едставительный.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи — определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане, конечно, не могут не быть заинтересованы в обеспечении безопасности, по крайней мере, собственной. Поэтому вполне естественно, что комментируемая статья с учетом задач милиции предлагает ей строить свою деятельность на основе принципа взаимодействия с широким кругом организаций и граждан.

Взаимодействие может выражаться в обмене информацией, совместном планировании каких-либо мероприятий, совместном их осуществлении и в иных формах. В силу ресурсной недостаточности милиции только при хорошо налаженном ее взаимодействии с иными организациями и лицами, привлекаемыми к решению задач милиции, возможно удовлетворительное функционирование этого правоохранительного органа.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что, в отличие от всех перечисленных выше, принцип взаимодействия имеет, скорее, не правовой, а организационный характер. Подавляющее большинство правоприменительных решений принимается милицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом советоваться или согласовывать свои действия с какими-либо организациями или лицами.

Часть 2 ст. 3 Закона о милиции в новой редакции упоминает в числе субъектов, во взаимодействии с которыми милиция должна строить свою деятельность, муниципальные органы охраны общественного порядка. Данное положение развивает действующие правовые нормы, согласно которым органы местного самоуправления "самостоятельно... осуществляют охрану общественного порядка" (ст. 132 Конституции Российской Федерации), организуют, содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью. Комментируемая статья Закона о милиции теперь ясно дает понять, что, во-первых, муниципальные органы охраны общественного порядка организационно находятся за пределами органов внутренних дел (милиции). Ранее это следовало лишь из подзаконных актов (Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка"//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2755). Во-вторых, четко устанавливается, что деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка регулируется не Законом о милиции, а "федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". Упомянутый федеральный закон в настоящее время разрабатывается, принят.

Заключение

По итогам проведенного исследования, необходимо сделать следующие выводы:

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

В отношении местного самоуправления действует сис­тема федеральных законодательных актов, включающая в себя:

· Конституцию Российской Федерации;

· федеральные законы по вопросам местного самоуправ­ления;

· федеральные отраслевые законы по предметам ведения Рос­сийской федерации, содержащие нормы муниципального права;

· федеральные отраслевые законы по предметам совмест­ного ведения, содержащие нормы муниципального права.

Федеральные законы устанавливают различные гаран­тии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъек­та РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выбо­ры проводятся на основе временных положений, принимае­мых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом.


Литература

1. Конституция РФ 12.12.1993 «Российская газета» 25 декабря 1993 года

2. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня 2004 г.)

4. Федеральный закон РФ от 26 ноября 1996г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

5. Федеральный закон РФ от 25 сентября 1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

6. Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-Инфра*М, 1999 с.776

7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М. Издательская группа Норма-Инфра*М, 1999. с.368

8. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление //Ершов В., "Хозяйство и право", 2001, N 4

9. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления //Н. Модин, "Российская юстиция", N 3, март 2002 г.

10. "Местное самоуправление в городском районе" //Замотаев А., "Российская юстиция", 2001, N 8

11. "Местное самоуправление как элемент государственного устройства" //Замотаев А., Российская юстиция, 1999, N 6

12. Местное самоуправление: закон и практика //В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 8, август 2001 г..

13. Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. Д.ю.н., проф, академика РАЕН В.М.Баранова. – Нижний Новгород, 2002. – 298с.

14. "Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия" //Модин Н., Российская юстиция", 2000, N 1

15. О системности законодательного регулирования местного самоуправления //Т.М. Бялкина, "Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.

16. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии //Е.В. Гриценко, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.


[1] Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство - Система ГАРАНТ, 2005 г.

[2] Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство - Система ГАРАНТ, 2005 г.

[3] Конституция Российской Федерации и местное самоуправление (Ершов В., "Хозяйство и право", 1997, N 4)

[4] Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство - Система ГАРАНТ, 2005 г.

[5] Современная конституция и местное самоуправление (Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г.)

[6] Конституция Российской Федерации и местное самоуправление (Ершов В., "Хозяйство и право", 1997, N 4)

[7] Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ (введение в муниципальное управление) – М.: «Муниципальная власть», 2000.

[8] Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-Инфра*М, 1999

[9] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня 2004 г.)

[10] Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-Инфра*М, 1999

[11] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня 2004 г.)

[12] Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-Инфра*М, 1999

[13] Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-Инфра*М, 1999

[14] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня 2004 г.)

[15] "Местное самоуправление как элемент государственного устройства" //Замотаев А., Российская юстиция, 2003, N 6

[16] Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М. Издательская группа Норма-Инфра*М, 1999.

ОТКРЫТЬ САМ ДОКУМЕНТ В НОВОМ ОКНЕ

Комментариев на модерации: 1.

ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ [можно без регистрации]

Ваше имя:

Комментарий

Другие видео на эту тему