ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ, ЇХ ВИДИ, ОСОБЛИВОСТІ ТА ЗМІСТ
Відносини, що виникають у процесі мобілізації, розподілу, перерозподілу й витрачання централізованих і децентралізованих фондів коштів державою та її органами, регулюються фінансово-правовими нормами. Норми фінансового права, як і будь-якої іншої галузі права, є загальнообов'язковими правилами поведінки, що встановлені компетентними органами і забезпечені при їх застосуванні примусовою силою держави.
Норма фінансового права безпосередньо визначає поведінку громадян, підприємств, організацій за певних обставин (наприклад, обов'язок сплачувати податок при наявності самостійного джерела доходів) і не ставить цю поведінку в залежності від їх згоди.
Оскільки норми права – це обов'язкові правила поведінки загального характеру, то приписи, що містяться в них і вводяться в дію, повинні виконуватися кожним суб'єктом, якщо він опиняється в умовах, передбачених правилом. Кожна правова норма формулюється державою і містить чітко визначені права й обов'язки. Якщо правило, приписане нормою, не виконується добровільно, держава примушує до виконання, застосовуючи заходи, які передбачені санкцією. Таким чином, норми мають імперативний характер (тобто обов'язковий), забезпечений примусовою силою держави. Всі ці ознаки властиві й фінансово-правовим нормам, які регулюють відносини тільки в галузі фінансової діяльності держави та місцевих утворень і містять приписи і заборони, що встановлюються державою з приводу порядку мобілізації, розподілу й використання централізованих і децентралізованих фондів коштів. Вони мають імперативний характер, оскільки вміщують державне веління. Імператив виступає у формі категоричного припису, що виключає зміну умов норм за волевиявленням суб'єктів відносин. Норма фінансового права безпосередньо визначає поведінку осіб за певних обставин і не ставить цю поведінку в залежність від їх згоди.
Таким чином, основоположним елементом системи фінансового права є фінансово-правові норми – встановлені чи санкціоновані державою і забезпечені засобами державного примус, визначені правила поведінки в публічних фінансових відносинах, що виникають в процесі планомірного утворення, розподілу, перерозподілу й використання державних та місцевих грошових фондів і доходів, якими закріплюються юридичні права та обов'язки їх учасників. В нормі фінансового права повністю відображаються загальні риси та специфічні особливості фінансів і фінансових правовідносин, їх статика та динаміка.
Для финансово-правової норми характерна наявність специфічних ознак, які зумовлені тим, що вона, на відміну від норм інших галузей права, регулює відносини, що виникають в процесі утворення, розподілу і використання державою та органами місцевого самоврядування фінансових ресурсів, необхідних для виконання своїх завдань. Це проявляється в особливостях змісту фінансово-правових норм; характері встановлених у них приписів; мір відповідальності за порушення передбачених правил; способів захисту прав учасників фінансових правовідносин.
Зміст фінансово-правових норм складають правила поведінки в суспільних відносинах, що виникають у процесі фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. Ці правила полягають у наданні учасникам зазначених правовідносин таких юридичних прав і покладанні на них таких юридичних обов'язків, здійснення яких дозволить забезпечити планомірне утворення і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів держави та органів місцевого самоврядування відповідно до покладеним на них завдань у певний проміжок часу, виходячи із політики соціально-економічного розвитку держави. Цей загальний зміст фінансово-правових норм, на думку Н.І. Хімічевої, має різне конкретне вираження, що зумовлено різноманіттям фінансових відносин та багатоланцюговістю фінансової системи. Вони містять правила стягнення податків та інших обов'язкових платежів з фізичних та юридичних осіб, акумуляції та витрачання бюджетних коштів, створення й розподіл кредитних ресурсів і страхових фондів тощо.
Зміст фінансово-правових норм зумовлює в основному їх імперативний характер. Як правило, вони містять вимоги, які виражені в категоричній формі і не припускають їх самовільної зміни, точно визначають обсяг прав і обов'язків учасників фінансових правовідносин. В цілому ж ці права та обов'язки спрямовані на забезпечення державних та місцевих інтересів, а також інтересів кожного з учасників фінансових правовідносин. Фінансово-правовими нормами закріплюється обов'язковий порядок формування бюджетів, використання бюджетних цільових фондів тощо. Але мають місце певні особливості в юридичних властивостях прав і обов'язків, встановлених фінансово-правовими нормами, які пов'язані з участю у фінансових правовідносинах державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, компетенцію яких визначено законами, статутами, положеннями. У більшості випадків їх фінансово-правові обов'язки поєднуються з правами, що знаходить свій прояв у єдиних повноваженнях. Наочно це можна продемонструвати на прикладі норм, що закріплюють права та обов'язки органів державної влади та місцевого самоврядування в галузі фінансів. Так, використання бюджетних коштів на соціально-економічні програми відповідної території є одночасно і правом і обов'язком органів місцевого самоврядування. Однак, це не означає, що норми фінансового права не містять відокремлених прав і обов'язків. Передусім, це стосується, наприклад, громадян та підприємств і базується на конституційному праві власності, праві вільного використання майна для здійснення не забороненої законом економічної діяльності.
Кращому усвідомленню особливостей і ролі фінансово-правових норм сприяє їх класифікація, яку можна здійснити за різними підставами. Залежно від способу впливу на учасників фінансових правовідносин, що визначає характер їх юридичних прав та обов'язків, фінансово-правові норми поділяються на: зобов'язуючі, забороняючі та уповноважуючі.
Зобов'язуючі фінансово-правові норми приписують здійснювати певні дії, спрямовані на мобілізацію або витрачання коштів державою. Вони регулюють відносини в галузі фінансового планування (бюджетного, кредитного, касового та ін.), встановлюють обов'язковий порядок дотримання ставок заробітної плати і т.д. Саме в цих нормах проявляється основний, імперативний метод фінансово-правового регулювання - метод владних приписів. Зобов'язуючі фінансово-правові норми містяться у всіх фінансових законах і нормативних актах. Так згідно ч.1 ст. 61 БК України Кабінет Міністрів України зобов’язаний надати Верховній Раді України звіт про виконання закону про державний бюджет до 1 червня року, наступного за звітним.
Забороняючі фінансово-правові норми містять заборону здійснювати певні дії і встановлюють обов'язок учасників фінансових правовідносин утримуватися від їх здійснення. Зобов'язуючі і забороняючі норми схожі між собою визначеністю, категоричністю форми, точністю приписів, які містяться в них. Однак численність забороняючих норм є досить незначною. І це зумовлено тим, що при регулюванні фінансових правовідносин переважають зобов'язуючі норми. Приписуючи здійснення певних визначених дій вони, як правило, виключають необхідність спеціального встановлення пов'язаних із цими діями заборон. Але в деяких випадках із метою посилення гарантій прав учасників фінансових правовідносин, визначення особливої важливості дотримання фінансової дисципліни в певній сфері фінансових правовідносин передбачено заборони. В інших випадках забороняючі норми визначають межі дозволеної поведінки. Так, наприклад, згідно ч. 2 ст. 72 БК України забороняється надання позичок з одного бюджету іншому.
Уповноважуючі фінансово-правові норми встановлюють права учасників фінансових відносин на здійснення певних самостійних дій у передбачених законодавством межах. Вони надають можливість прийняття самостійних рішень у передбачених межах. Але й цим нормам властива імперативність, оскільки вони не припускають можливості вийти за передбачені ними межі. Так, чинне законодавство дозволяє органам місцевого самоврядування надавати пільги окремим платникам податків, але в межах надходжень до місцевих бюджетів. Підприємство може на власний розсуд розпоряджатися прибутком, але тільки після виконання обов'язків із сплати податків та інших обов’язкових платежів до бюджету. Так п. 4 ч. 4 ст. 22 БК України головні розпорядники бюджетних коштів затверджують кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Категоричний вираз фінансово-правових норм стосується в основному відносин, які виникають при обов'язковому методу фінансової діяльності. При добровільному методі імперативність все одно є, але виражається дещо інакше.
В залежності від свого змісту норми фінансового права поділяються на матеріальні й процесуальні. Матеріальні фінансово-правові норми закріплюють склад фінансової системи, види й обсяг грошових обов'язків юридичних та фізичних осіб перед державою та місцевими утвореннями, джерела формування фінансових ресурсів, види видатків, бюджетні та позабюджетні фонди – тобто, матеріальний (грошовий) зміст юридичних прав і обов'язків учасників фінансових правовідносин. Зокрема, ст. 65 БК України встановлено нормативи відрахувань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування.
Об'єктивний процес зростання ролі фінансів, фінансової діяльності держави в умовах переходу до ринкової економіки, ускладнення умов реалізації фінансової політики держави поряд з іншими факторами вимагають всебічного з'ясування процесуальних питань фінансового права. Фінансовий процес є правовою формою реалізації матеріальних прав в галузі утворення, розподілу, перерозподілу й використання публічних фінансових ресурсів. Чітка регламентація процесуальної сторони фінансової діяльності держави сприяє дотриманню реалізації цих прав, а також найефективнішому використанню фінансів.
Процесуальні фінансово-правові норми встановлюють порядок діяльності в галузі формування, розподілу та використання державних і місцевих грошових фондів. Вони вимагають дотримання передбачених процедурних правил у цій діяльності: строків, участі певних органів, здійснення певних дій тощо. Серед процесуальних норм можна виділити норми загального характеру та особливі (спеціальні) фінансово-процесуальні норми.
До процесуальних фінансово-правових норм загального характеру належать норми, що забезпечують здійснення фінансових операцій, облік надходжень і видатків державних грошових коштів, порядок оформлення документації по грошових операціях, постановку оперативно-статистичної й бухгалтерської звітності у фінансових органах, ведення грошових документів та деякі інші.
До особливих (спеціальних) фінансово-процесуальних норм належать не всі техніко-юридичні норми, які опосередковують фінансову діяльність держави, а лише ті з них, які мають пряме відношення до виникнення, зміни й припинення фінансових правовідносин. За цією ознакою можна виділити наступні групи фінансово-правових норм:
- норми, що забезпечують єдність бюджетної класифікації доходів і видатків та здійснення касових операцій по бюджету;
- норми, що забезпечують технічну документацію фінансових операцій: форму й реквізити податкового повідомлення, бюджетної асигнації, лімітного розпорядження по кредитах, страхового посвідчення про обов'язкове державне страхування тощо;
- норми, що забезпечують технічний порядок припинення фінансових правовідносин: порядок оформлення податкових платежів, що надійшли; порядок перерахування податків до державного бюджету; порядок оформлення здійсненого державного видатку; звітна документація по авансах, виданих на відрядження; порядок перерахування сум по державних позиках та інші;
- норми, що забезпечують дотримання формального порядку примусового стягнення недоїмок з податкових та інших обов'язкових платежів: порядок письмового попередження недоїмника, порядок подання фінансового органу до суду про надання йому права на вилучення майна недоїмника в рахунок покриття недоїмки, порядок опису майна і т.д.
У фінансовому праві його підгалузі та інститути вміщують у єдності як матеріальні, так і процесуальні норми. І тільки у бюджетному праві, як підгалузі фінансового, матеріальні норми об'єднуються в інститут бюджетного устрою, а процесуальні – в інститут бюджетного процесу, тобто встановлену законодавством процедуру проходження бюджету.
За функціональним призначенням в механізмі правового регулювання фінансово-правові норми поділяються на первинні фінансово-правові норми і норми-правила поведінки.
До первинних фінансово-правових норм відносяться норми, які мають найбільш загальний характер і відрізняються більш високою формою абстрагування, за допомогою яких визначаються мета, завдання, принципи, межі, напрями правового регулювання, а також закріплюються правові поняття та категорії. Первинні фінансово-правові норми неоднорідні за своїм характером, і серед них можна виділити норми-принципи і норми-дефініції. Норми-принципи – це нормативні приписи, які виражають і закріплюють принципи фінансового права або його окремих інститутів. Вони є орієнтиром для встановлення необхідної відповідності фінансово-правових норм законам суспільного розвитку. Норми-принципи містяться у більшості фінансових законів, наприклад, ст. 3 Закону України “Про систему оподаткування”, ст. 7 Бюджетного кодексу України. Норми-дефініції містять визначення правових понять та категорій. І одним із важливих завдань є законодавче закріплення правових дефініцій. В Законі України “Про систему оподаткування” надається визначення понять “податок” (ч. 1 ст. 2), “державні цільові фонди” (ч. 2 ст. 2) та інших.
Оскільки серед норм фінансового права значна кількість є нормами, які визначають правила поведінки суб’єктів фінансової діяльності: визначають права і обов’язки суб’єктів, умови і міру їх реалізації, види санкцій, які застосовуються до порушників фінансового законодавства тощо. І саме в таких випадках вихідні фінансово-правові норми знаходять свій подальший розвиток, деталізацію та конкретизацію. Норми, які визначають правила поведінки, за своєю функціональною спрямованістю поділяються на регулятивні і охоронні. Регулятивні фінансово-правові норми безпосередньо спрямовані на врегулювання фінансових відносин, наданням учасникам цих відносин прав і покладанням на них обов’язків. Охоронні фінансово-правові норми починають діяти у випадках невиконання учасниками фінансових правовідносин вимог регулятивних норм і спрямовані на реалізацію певних заходів впливу на неналежних учасників цих правовідносин, а також на реалізацію санкцій за порушення приписів фінансового законодавства. Так, главою 18 БК України встановлено види відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також заходи, що застосовуються до порушників бюджетного законодавства.
Л. К. Воронова визначила фінансово-правову норму як загальнообов'язковий припис компетентних державних органів з приводу мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих фондів, яка виражена в категоричній формі й забезпечена примусовою силою держави. Змістом усіх фінансово-правових норм є діяльність держави щодо регулювання фінансових відносин шляхом офіційного їх закріплення у формі прав і обов'язків суб'єктів цих відносин.
Норма фінансового права за своєю логічною структурою складається з трьох основних елементів: гіпотези, диспозиції та санкції.
Гіпотеза норми визначає умови, за яких можуть виникати у громадян і організацій передбачені нормою юридичні права й обов'язки у сфері фінансової діяльності, тобто вказує на умови дії фінансово-правової норми. Ці умови завжди виражені конкретно. Найчастіше гіпотеза фінансово-правової норми має складну форму і містить чітко сформульовані умови, за наявністю яких потрібно здійснити певні дії у сфері фінансової діяльності держави або місцевих утворень чи надається право на здійснення таких дій.
Диспозиція вказує якою повинна бути поведінка учасників фінансових відносин при наявності передбачених гіпотезою фактичних обставин, тобто встановлює зміст самого правила поведінки. Вона приписує здійснювати певні дії щодо формування, розподілу чи використанню державних та місцевих фінансових ресурсів, встановлює права і обов'язки суб'єктів фінансових відносин і завжди виражена в безумовно визначеній формі. Так, наприклад, гіпотеза норми, що міститься в статті податкового закону, визначає умові, за яких громадяни сплачують прибутковий податок: наявність самостійного джерела доходів, а диспозиція приписує означеним суб'єктам сплачувати податок. Таким чином, диспозиція потребує певної поведінки від учасників фінансових правовідносин і не припускає відхилень від цієї встановленої поведінки.
Санкція фінансово-правової норми передбачає настання негативних наслідків порушення диспозиції фінансово-правової норми, визначає вид та міру фінансово-правової відповідальності порушника фінансово-правової норми, тобто містить вказівки на невигідні для її порушника наслідки. За допомогою санкції здійснюється державний примус щодо виконання приписів фінансово-правових норм. Підставою настання фінансово-правової відповідальності (застосування фінансово-правових санкцій) є фінансове правопорушення. Фінансове правопорушення полягає у недотриманні приписів фінансово-правових норм, наприклад, нецільове використання бюджетних коштів, несплата або неповна сплата податків, надання недостовірної інформації контролюючим фінансовим органам тощо.
За порушення норм фінансового права може застосовуватись дисциплінарна, адміністративна, цивільна та кримінальна відповідальність. Але фінансовим правом передбачено фінансові санкції, які порівняно із санкціями інших галузей права мають ряд особливостей, до яких віднесено наступні:
1. Вони мають грошовий характер і містять заходи примусового впливу на порушника через його грошові фонди та кошти (штрафи, пеня, примусове вилучення бюджетних коштів, призупинення операцій на банківських рахунках тощо). Ці санкції застосовуються до всіх учасників фінансових правовідносин. Але, поряд із ними можуть застосовуватися фінансово-правові санкції і до посадових осіб, а також й інші види юридичної відповідальності.
2. Заходи фінансово-правової відповідальності застосовують державні органи та їх посадові особи, перелік яких визначено чинним фінансовим законодавством. Наприклад, за порушення приписів Бюджетного кодексу України до відповідальності притягають органи, перелік яких надано у главі 18 цього кодексу. Ці органи застосовують санкції в адміністративному порядку без звернення до судових органів. Встановлений порядок є найбільш розповсюдженим, що зумовлено спрямованістю фінансово-правових санкцій на забезпечення загальнодержавних інтересів у галузі фінансів та необхідністю оперативного реагування на фінансове правопорушення. Однак, у деяких випадках, це не виключає необхідності прийняття судового рішення щодо застосування фінансово-правових санкцій (наприклад, при наявності спору, щодо стягнення штрафу чи пені з фізичних осіб).
3. Фінансово-правові санкції поєднують у собі правовідновлювальні та штрафні елементи.