Основой финансовой устойчивости органов власти является стабильное поступление в их бюджеты налоговых доходов, которые в структуре всех доходов бюджетов занимают преобладающую долю. В связи с необходимостью создания и укрепления финансовой устойчивости органов государственной власти и местного самоуправления целью разграничения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы ставится установление на постоянной основе за каждым уровнем власти собственных доходных источников, позволяющих формировать бюджет в соответствии с поставленными общественными задачами.
Степень постоянства основы установления собственных налоговых доходов за каждым бюджетом, входящим в бюджетную систему, зависит исключительно от действий федерального законодателя, прерогативой которого являются изначальное формирование всей структуры налоговой системы, разработка и внедрение новых налогов и сборов и перемещение действующих налогов и сборов между уровнями налоговой системы. Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ и Налогового кодекса Российской Федерации", органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ не обладают полномочиями изменять состав налоговой системы и устанавливать дополнительно к существующим новые налоги и сборы, что исключает их участие в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Наделение федерального уровня власти исключительной компетенцией по образованию и изменению структур налоговой и бюджетной систем говорит о том, что в России инициатором и проводником принципов построения налогово-бюджетного федерализма путем разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы выступает только федеральный уровень законодательной власти[2].
При установлении собственных налоговых доходов за каждым бюджетом-получателем именно федеральным законодателем достигается соблюдение принципов стабильности и предсказуемости объемов доходов, поступающих в распоряжение органов государственной и муниципальной власти. Федеральный законодатель, устанавливая в процессе разграничения налоги по уровням налоговой системы, создает механизмы образования собственных налоговых доходов, позволяющих каждому уровню власти в РФ находиться в определенной финансовой самостоятельности и независимости от иных уровней власти. Придание налоговым доходам статуса собственных указывает на право органа власти, которому принадлежит их бюджет-получатель, на основе независимого от позиции иных уровней власти решения зачислять эти доходы в собственный бюджет и самостоятельно определять направления их расходования.
Разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, в результате которого за каждым бюджетом, соответствующим определенному уровню власти в РФ, на постоянной основе устанавливается строго определенное количество налогов и сборов, является содержательной конструкцией конституционного института общих принципов налогообложения и сборов, находящегося, согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ указывают, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам[3].
Рассматривая нормы ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ в их взаимосвязи, приходим к выводу, что, поскольку институт общих принципов налогообложения и сборов является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, последние наделены полномочиями, пусть более узкими по сравнению с полномочиями Федерации, но все же достаточными для участия в построении общих принципов налогообложения и сборов в РФ. В положениях названных статей Конституции РФ не так важно, что законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам, как важен сам факт возможности участия субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов.
Несмотря на то, что нормы ст. 72 Конституции РФ закрепляют конституционный институт общих принципов налогообложения и сборов в РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ, ч. 3 ст. 75 Основного Закона указывает, что общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Тем самым ст. 75 Конституции РФ предоставляет федеральному законодателю право принятия самостоятельного решения, определяющего, допустимо ли, а если допустимо, то в каком виде и объеме, участие субъектов РФ в формировании правового содержания института общих принципов налогообложения и сборов.
Принимая федеральный закон, федеральный законодатель на основании нормативной взаимосвязи положений ч. 3 ст. 75 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ правомочен полностью исключить какое-либо участие субъектов РФ в строительстве института общих принципов налогообложения и сборов в РФ, либо предоставить субъектам РФ рамочную компетенцию в разработке и наполнении правовым содержанием отдельно взятых элементов этого института, либо передать определенные элементы института общих принципов налогообложения и сборов в полное ведение субъектов РФ. При этом положения ст. 4 Конституции РФ, провозглашающие верховенство федерального закона, не предусматривают для субъектов РФ возможности выйти за пределы рамочной компетенции, предоставленной им федеральным законодателем, и таким образом избежать влияния действий федерального законодателя в случае, если по соответствующему предмету регулирования принят федеральный закон.[4]
Поскольку общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом, дифференцирующим степень участия субъектов РФ в разработке и конкретизации этих принципов, все действия (если возможность их совершения предусмотрена федеральным законом) органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в области налогообложения являются производными и полностью зависящими от установленных федеральным законодателем нормативов допуска субъектов РФ в налоговую сферу. Однако такая прямая зависимость полномочий субъектов РФ в области налогообложения и сборов от субъективного усмотрения федерального законодателя не согласуется с положениями других статей Конституции РФ, в частности с положениями находящихся в системной взаимосвязи п. "и" ч. 1 ст. 72 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76.
Исходя из логики помещения института общих принципов налогообложения и сборов в число предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), субъектам РФ предоставляется право совместно с Федерацией участвовать в их строительстве и наполнении правовым содержанием. Статья 72 Конституции РФ не только не допускает исключения субъектов РФ из процесса формирования института общих принципов налогообложения и сборов, но и предоставляет им полноценное право совместно с Федерацией разрабатывать структуру и вносить предложения по конкретному содержанию этого правового института. Но, несмотря на это, в ст. ст. 4 и 75 Конституции РФ заложена возможность выведения субъектов РФ из числа участников процесса строительства общих принципов налогообложения и сборов в РФ[5].
Возможность исключения субъектов РФ из процесса формирования какого-либо правового института не характерна для предметов совместного ведения РФ и ее субъектов в связи с тем, что совместное ведение предполагает совместное участие Федерации и ее субъектов в создании и развитии правового института, находящегося в числе предметов совместного ведения. Установление строго определенных правовых институтов только федеральным законом без предоставления субъектам РФ права каким-либо способом участвовать в их изменении и дополнении свойственно предметам исключительного ведения РФ, которые перечислены в ст. 71 Конституции РФ.
Согласно ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в число предметов исключительного ведения РФ не входят. По этой причине усматривается противоречие между диспозицией, или местом расположения, института общих принципов налогообложения и сборов в структуре Конституции РФ и его фактическим правовым регулированием. В соответствии с диспозицией этого института (ст. 72 Конституции РФ) субъектам РФ предоставлены полномочия совместно с Федерацией участвовать в формировании общих принципов налогообложения и сборов, тогда как ст. 75 Конституции РФ наделяет исключительным правом их установления, дальнейшего развития и трансформации только Российскую Федерацию (федеральный уровень)[6].
В случае если бы установление общих принципов налогообложения и сборов находилось в исключительном ведении РФ, то ни один из ее субъектов не имел бы полномочий по изменению и дополнению содержания этих принципов и обязан был бы неукоснительно следовать положениям федерального законодательства, закрепляющего общие принципы налогообложения и сборов. Передача в исключительное ведение Российской Федерации общих принципов налогообложения и сборов обеспечит единообразное понимание и применение этих основополагающих принципов на всей территории страны. В связи с этим предлагаем внести поправку в Конституцию РФ, нацеленную на перенесение общих принципов налогообложения и сборов из ст. 72 Конституции РФ, указывающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в ст. 71 Основного Закона, устанавливающую перечень предметов исключительного ведения РФ. Общие принципы налогообложения и сборов должны находиться в исключительном ведении Российской Федерации.[7]