Как видно даже из представленного списка, институт правового режима иностранных граждан охватывает огромное количество разноотраслевых законодательных актов, устанавливая особенности статуса данной категории лиц. Наряду с законами действует большое количество подзаконных актов, принятых, прежде всего, во исполнение положений Закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В качестве примера можно выделить ряд постановлений Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 793 "О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту",[5] постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов",[6] постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года № 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации"[7] и другие подзаконные акты.
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется также международными договорами Российской Федерации. Ратифицированные международные акты являются базисом национального законодательства Российской Федерации.
Среди международных договоров необходимо выделить Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 года), Всеобщую декларацию прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 года), Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк,19 декабря 1966 года), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк,19 декабря 1966 года), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 года), Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 года) [8] и ряд других международных договоров.
Отдельно необходимо выделить двухсторонние международные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами, и, прежде всего, в рамках СНГ. Это, например: О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства (Москва, 28 апреля 1998 года),[9] Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 29 августа 1997 года),[10] Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 года),[11] Договор между Российской Федерации и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва,20 января 1995 года). [12]
Данные двухсторонние соглашения вводят такую дополнительную дефиницию как "постоянный житель", означающую гражданина одной стороны, постоянно проживающие на территории другой стороны на основании разрешения, выданного этой другой стороной.
Здесь "иностранные граждане, образно говоря, находятся как бы в двойном подчинении - под действием законов страны пребывания и законов страны своего гражданства". [13] Это естественно никак не может относиться к лицам без гражданства, так как они имеют правовую связь лишь с тем государством, на территории которого в данный момент находятся (проживают). Любое государство в подобных случаях фактически самостоятельно определяет их правовой статус до тех пор, пока они не приобретут гражданство какого-либо государства, либо не переедут в другое государство.
Говоря о правовом положении и правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, не следует забывать и о правовом режиме иностранцев. Правовой режим иностранцев - это правовой статус, определяющий объём их прав и обязанностей на территории государства пребывания. [14] В российской правовой науке выделяют следующие виды режима иностранцев:
национальный режим;
специальный режим;
режим оккупации;
режим наибольшего благоприятствования;
преференциальный режим.
Национальный режим означает уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания. Это наиболее распространённый в правовых системах режим иностранцев. Так, например, п.3 ст.62 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.
В российском законодательстве имеются примеры включения специальных норм о национальном режиме в законы, регулирующие определённую сферу правоотношений. Так, в соответствии с положением Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" право на получение адвокатского статуса не зависит от принадлежности к гражданству, причём особо оговорено, что иностранные граждане и лица без гражданства, получившие в установленном порядке статус адвоката, допускаются к осуществлению адвокатской деятельности на всей территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом. [15]
Специальный режим предусмотрен в некоторых случаях, связанных с привлечением иностранцев к юридической ответственности. Так, если граждане России не могут быть выданы иностранным государствам, то экстрадиция иностранных граждан и лиц без гражданства вполне допустима. А Кодекс об административных правонарушениях, называя среди возможных видов наказания выдворение за пределы Российской Федерации, устанавливает, что оно может быть применено только к иностранным гражданам или лицам без гражданства. [16] Специальный режим может заключаться в предоставлении определённых преимуществ для иностранцев в виде дополнительных прав или путём исключения некоторых обязанностей.
Предоставление специального режима тесно связано с установлением государством ответных ограничений (реторсий) в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные дискриминационные ограничения в отношении граждан первого государства. Под реторсией понимаются правомерные действия одного государства, принимаемые им в ответ на дискриминационные ограничения, другим государством, в отношении физических или юридических лиц первого государства. [17]
Если национальный и специальный режимы являются по своей сути производными от правоспособности граждан государства пребывания, то режимы наибольшего благоприятствования и преференциальный режим существуют в отношении прав и обязанностей граждан третьих государств предоставляемых на территории данного государства.
Режим наибольшего благоприятствования предусматривается межгосударственными договорами и соглашениями путём оговорки, содержание которой сводится к положению об обязательстве одного государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствующего государства. Такое обязательство даётся, как правило, на условиях взаимности. Так, Соглашение между правительством Российской Федерации и Правительством Украины о торговом судоходстве от 8 февраля 1995 года установлено, что "каждая Договаривающаяся сторона предоставит другой Договаривающейся стороне во всех вопросах торгового судоходства режим наибольшего благоприятствования". [18] Помимо традиционных случаев встречаются и односторонние клаузулы. Примером являются взаимоотношения между морской державой и государством, не имеющим морского побережья, по поводу доступа к морю и от моря.
Фактически режим наибольшего благоприятствования носит отсылочный характер, и выражается в установлении либо специального, либо национального режима в зависимости от того, какой из них более выгоден с точки зрения прав иностранцев. [19]
В российской Федерации режим наибольшего благоприятствования, предоставляется в сфере международной торговли, транспорта (эксплуатации судов, самолётов, автомобилей), отправления правосудия и выполнения соответствующих иностранных судебных решений. В качестве примеров оговорок о наибольшем благоприятствовании, кроме уже упомянутого Соглашения о торговом судоходстве, можно назвать положения Генерального Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Саудовская Аравия от 20 ноября 1994 года, в котором стороны обязались строго применять режим наибольшего благоприятствования в торговле между двумя странами. [20] Российской Федерацией заключены и иные соглашения, предоставляющие режим наибольшего благоприятствования.