Исходя из предназначения юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации можно выделить следующие основные направления ее деятельности:
- обеспечение законности в нормотворческой деятельности органов военного управления;
- содействие правоисполнительной и правозащитной деятельности органов военного управления, оказание правовой помощи военнослужащим и лицам гражданского персонала;
- участие в разработке и осуществлении мероприятий, направленных на эффективное использование правовых средств в укреплении воинской и трудовой дисциплины;
- организация и ведение справочной работы;
- участие в организации и осуществлении изучения личным составом органов военного управления действующего законодательства Российской Федерации и норм международного гуманитарного права.
Рассмотрим более подробно сформулированные направления деятельности юридической службы Российской Федерации.
1. Обеспечение законности в нормотворческой деятельности органов военного управления
Нормотворческая деятельность органов военного управления предусматривает участие подразделений юридической службы в подготовке проектов международных договоров, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также в подготовке проектов нормативных правовых актов органов военного управления.
Выделение данной проблемы в качестве самостоятельного направления деятельности юридической службы обусловлено следующими обстоятельствами:
во-первых, неполным соответствием действующего военного законодательства Конституции РФ и международному праву, отсутствием ряда федеральных законов в области обороны, а также других нормативных правовых актов по механизму их реализации;
во-вторых, резким возрастанием объема нормотворческих задач в связи с применением новых федеральных законов и потребностью переработки большинства нормативных актов в области обороны;
в-третьих, недостаточным уровнем юридической подготовки военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, принимающих участие в разработке проектов нормативных актов;
в-четвертых, недостаточным количеством квалифицированных специалистов с высшим военно-юридическим образованием.
Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется в целях улучшения правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе строительства Вооруженных Сил РФ, жизни и деятельности войск, решения новых вопросов, возникающих на практике, устранения имеющихся в нормативных правовых актах устаревших предписаний, противоречий, а также множественности актов по одним и тем же вопросам.
Конечной целью подготовки проектов нормативных правовых актов, представляемых в органы государственной власти, является принятие соответствующих федеральных законов, издание нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в области обороны страны, строительства и реформирования Вооруженных Сил РФ, социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и по другим вопросам.
В зависимости от содержания вопросов, которые следует решить в том
или ином органе государственной власти в соответствии с их полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, разрабатываются проекты писем (записок), справочные и аналитические материалы, а при необходимости принятия по ним решений, подлежащих правовой регламентации, подготавливаются соответственно проекты Закона РФ, указа или распоряжения Президента РФ, постановления или распоряжения Правительства РФ, а также - проекты международных договоров.
Подготовка нормативных правовых актов в Министерстве обороны РФ ведется в соответствии с общим порядком подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, с внесенными в него изменениями и дополнениям постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154, Правилами оформления документов, создаваемых в Администрации Президента РФ, утвержденных распоряжением Президента РФ от 15 января 1997 г. № 102, Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента РФ, утвержденной распоряжением Администрации Президента РФ от 15 января 1997 г . № 103, приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 ноября 1997 г. № 450, с внесенными в него изменениями приказом МО РФ от 19 апреля 1999 г. № 155.
Рассматривая данное направление деятельности подразделений юридической службы, целесообразно выделить их участие в подготовке проектов законов, а также проектов международных договоров.
Подготовка проектов законов осуществляется:
1) в соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Президента РФ;
2) в соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительства РФ;
3) в соответствии с планами законопроектных работ Министерства обороны РФ;
4) по поручению Президента РФ, Правительства РФ и в соответствии с указаниями Министра обороны РФ или его первых заместителей.
При подготовке проектов международных договоров нормотворческая деятельность базируется на основании:
1) решений Президента РФ;
2) решений Правительства РФ;
3) решений Министра обороны РФ.
Вместе с тем, в необходимых случаях органы военного управления могут разрабатывать проекты международных договоров по своей инициативе. В данном случае Министру обороны России соответствующими должностными лицами представляются доклады с предложениями о необходимости разработки проектов конкретных договоров. Эти доклады согласовываются с главным управлением международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ, а также с заинтересованными органами военного управления, которые по роду своей деятельности должны участвовать в подготовке проекта договора по данному вопросу.
На протяжении ряда лет офицеры юридической службы участвуют в международных конференциях по вопросам правового обеспечения строительства Вооруженных Сил, развития международного военного сотрудничества и совершенствования международного гуманитарного права. Проводится правовое обеспечение сотрудничества Министерства обороны с международными организациями.
Офицеры юридической службы Вооруженных Сил РФ принимают участие во всех раундах переговоров по военному сотрудничеству, как на двусторонней, так и многосторонней основах.
В практической деятельности необходимо отличать требования, предъявляемые к проектам нормативных актов как к документам, имеющим юридический характер, от требований, определяющих порядок их подготовки и издания. Процессуальные требования направлены на обеспечение высокого качества издаваемых нормативных актов.
Применительно к Министерству обороны РФ такие требования излагаются в соответствующих приказах Министра обороны, директивах Генерального штаба ВС РФ.
На наш взгляд, можно сформулировать следующие требования, предъявляемые к разработке проектов нормативных правовых актов, представляемых в федеральные органы государственной власти и к актам органов военного управления.
1. Проекты нормативных актов, представляемые в федеральные органы государственной власти, должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.
2. Если в проекте нормативного акта затрагиваются вопросы, которые регулируются международными договорами, в которых участвует Российская Федерация, то он должен соответствовать этим договорам.
3. Применительно к нормативным актам военного управления, основное требование, предъявляемое к ним, заключается в том, чтобы они были изданы на основе и во исполнение закона и не противоречили ему. Акты нижестоящих органов военного управления должны, кроме того, находиться в строгом соответствии с актами вышестоящих органов военного управления и быть изданными на их основе.
Особого внимания заслуживают нормативные правовые акты бывшего СССР, которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и действующему законодательству. Внесение изменений и дополнений в такие нормативные акты не допускается. В этих случаях для решения тех или иных вопросов разрабатываются соответствующие законопроекты РФ, проекты указов Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Разработка проекта нормативного правового акта должна начинаться с изучения существа вопросов, подлежащих урегулированию, законодательства по этим вопросам, приказов и директив. При этом исполнители пользуются официальными изданиями законодательных актов, справочников, а также указателями по приказам и директивам Министра обороны РФ и главнокомандующих видами Вооруженных Сил РФ, которые издаются ежегодно соответственно Управлением делами МО РФ и главными штабами видов Вооруженных Сил РФ.
Особенности подготовки проектов нормативных правовых актов для представления в федеральные органы государственной власти заключаются в следующем. До начала подготовки проекта нормативного акта следует:
- определить сущность вопроса, который требуется решить в органах государственной власти;
- выработать оптимальные предложения, которые должны обеспечить достижение необходимых результатов;
- определить затраты материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для решения вопроса, и источники покрытия этих затрат, оценить целесообразными такие затраты для достижения ожидаемых результатов.