1) законодательные дела министерства: предварительная разработка законопроектов и хозяйственных вопросов до внесения их в законосовещательные органы (по вопросам военного строительства: Военный (Адмиралтейств) совет); составление всеподданнейших докладов по проектам военного законодательства;
2) кодификация военных (морских) узаконений, содержание в систематизированном порядке действующих в военном (морском) ведомстве законодательных актов, издание свода военных (морских) постановлений (продолжений к ним);
3) делопроизводство по Военному совету;
4) составление всеподданнейших отчетов по Военному (Морскому) министерству, общие дела и распоряжения по военному (морскому) ведомству;
5) дела исковые;
6) дела хозяйственные: составление финансовой сметы военного министерства и наблюдение за ее исполнением; рассмотрение денежных и материальных отчетов главных учреждений, а также отчетов об экстраординарных суммах, отпускаемых в распоряжение главных начальников военных округов; делопроизводство и счетоводство по всем капиталам, состоящим в распоряжении военного министра[52]. Из перечисленных можно выделить дела юридического характера. Это законодательные дела Военного (Морского) министерства; кодификация военных (морских) узаконений; исковые дела.
Таким образом, очевидно, что на канцелярию Военного и Морского министерств, помимо делопроизводственных и хозяйственно-финансовых задач, было возложено правовое обеспечение процесса управления вооруженными силами империи. Эти задачи сводились: во-первых, к укреплению законности в деятельности органов военного (морского) управления; во-вторых, к защите их прав и законных интересов в порядке административного или судебного производства.
Правовое закрепление названных задач отмечается в достаточно многочисленных законодательных документах, отражающих процесс активных последовательных преобразований в Военном и Морском министерствах с начала их учреждения в 1802 г. до середины 60-х в Морском министерстве - 80-х гг. XIX в., где они уже приобретают достаточно устойчивое содержание, юридически оформленное Положением о Военном министерстве 1869 г.[53] и Положением об управлении морским ведомством 1867 г. (последнее заменено новым положением в 1885 г.)[54].
Например, в Положении о Военном министерстве отдельные задачи военного совета формулировались следующим образом: «Ст. 80. При рассмотрении дел, относящихся до военного законодательства и до гражданского законодательства казачьих войск, Военный Совет наблюдает, чтобы новые законы, уставы и положения соответствовали главной цели - благоустройству управления и потребностям службы и притом были издаваемы не иначе, как по тайному удостоверению в недостатке или неудобствах прежнего закона или учреждения. .... Сверх сего, Военный Совет наблюдает, чтобы военные законоположения, удовлетворяя требованиям военной службы, согласовывались с общим государственным законодательством»[55].
«Ст. 83. При рассмотрении дел хозяйственных Военный совет наблюдает: 1) чтобы для хозяйственных предприятий избирались способы, наиболее выгодные для казны и не стеснительные для частной промышленности; 2) чтобы условия на подряды, поставки и всякого рода предприятия между казной и частными лицами составлялись определительно и с обоюдным отражением польз казны и поставщиков; 3) чтобы торги на подряды и поставки производились законным порядком; 4) чтобы военно-хозяйственные заведения достигали указанной им цели; 5) чтобы казенное имущество, ненужное и негодное, передавалось в другое ведомство или продавалось и чтобы частное имущество приобреталось в казну лишь в случае действительной надобности и на правилах, для сего установленных»[56].
Реализация возложенных на канцелярию задач по правовому (в том числе) обеспечению определила ее функциональную структуру. По положению 1868 г. (с посл. изменениями в 1880, 1887, 1901, 1903 гг.), канцелярия Военного министерства состояла: 1) из делопроизводства - по хозяйственной части, административной и по составлению годового отчета по Военному министерству; 2) из отделов: законодательного, счетного и эмеритального; 3) из частей: журнальной, экзекуторской и казначейской, а также архива. Из состава канцелярии была выделена часть юрисконсульта, а также отделение свода военных постановлений (в 1869 г. - кодификационная комиссия и кодификационный отдел при Военном совете в 1887 г.), которое преобразуется в кодификационное отделение канцелярии Военного министерства.
На законодательный отдел канцелярии Военного министерства возлагалось:
1) предварительное рассмотрение всех законодательных вопросов, поступающих в Военный совет, их подготовка к докладу и доклад по ним;
2) осуществление переписки по вопросам и недоразумениям, с которым сталкивалось Главное управление при применении действующих постановлений[57].
В Кодификационном отделении канцелярии Военного министерства осуществлялась работа по изданию Свода военных постановлений, продолжений к нему, сборников общих для всех частей военного ведомства инструкций[58].
Юрисконсультская часть (с 1836 по 1884 г. - юрисконсульт Военного министерства или часть юрисконсульта). Функция юрисконсульта Военного министерства сводилась к «предварительному рассмотрению и проверки дел по спорам и искам казны на частных людей и частных лиц на казну, вступающих исполнительным или судебным порядком к военному министру в Военный совет или в генерал-аудиториат»[59]. С введением в 1903 г. должностей юрисконсультов в некоторых военных округах, а в 1915-16 гг. - в главных управлениях на юрисконсульта Военного министерства возлагаются общие указания по делам, подлежащим ведению окружного юрисконсульта (юрисконсульта главного управления), и общий надзор за порядком ведения юрисконсультских дел[60].
Функции юридической службы Морского министерства были схожи с функциями юридической службы Военного министерства. Однако на помощников юрисконсульта (старшего и младшего), организационно входивших в состав юрисконсультской части Морского министерства, в соответствии со ст. 68 Положения об управлении морским ведомством 1885 г. дополнительно возлагались обязанности по «рассмотрению с юридической стороны проектов контрактов и других договорных обязательств, заключаемых учреждениями Морского министерства», составлению заключений в связи с возникающими в этих учреждениях вопросами, относительно толкования и применения законов, а также спорами административного порядка, ведению исковых дел Морского ведомства в судебных местах.
В портовых управлениях в соответствии со ст. 144 Положения об управлении морским ведомством 1885 г. и ст. 504 Наказа портовым учреждениям 1888 г. эти вопросы находились в ведении юрисконсульта порта[61]. Местные органы военного управления в 1903 г. в лице окружного юрисконсульта при военно-окружном совете военного округа получили постоянно действующее специальное юридическое установление. Окружной юрисконсульт обеспечивал представительство в судебных инстанциях, «рассматривал торговые условия» и составлял заключения по юридическим вопросам, возникающим при производстве дел в окружных управлениях; по требованию председателя Военного окружного совета давал юрисконсультское заключение, уведомлял соответствующие окружные управления о результатах судебного разбирательства по делам этих управлений.
Юрисконсульты главных управлений (интендантского, артиллерийского, военно-технического) и управления военно-воздушного флота рассматривали дела по подрядам и поставкам, редактировали договора и составляли заключения по всем возникающим в главном управлении юридическим вопросам[62].
Таким образом, основной круг деятельности (функции) органов юридической службы вооруженных сил России, достаточно четко определенный на рубеже XIX-XX вв., сводился, по мнению автора, к следующему.
1. Обеспечение законности проектов военного законодательства и представление их законосовещательным органам (Военный и Адмиралтейств-советы) военного (морского) ведомства. Эту функцию выполняли законодательный отдел канцелярии Военного министерства или отдельные чиновники для поручений от канцелярии Морского министерства. Ее сущность заключалась в предварительном рассмотрении всех законопроектов, поступающих в Военный (Адмиралтейств) Совет на предмет их соответствия действующему законодательству, согласования с заинтересованными ведомствами. По каждому законопроекту составлялось мотивированное заключение, которое докладывалось делопроизводителями в совете (устно или записывалось - по усмотрению членов Совета). По указанию военного (морского) министра проекты новых законоположений заблаговременно рассылались членам Совета для ознакомления. Участие юриста в подготовке законопроектов обеспечивало правовую обоснованность таких заключений, совершенствовало законодательную технику.
В Морском министерстве с принятием Временного положения об управлении Морским министерством в 1911 г. экспертиза законопроектов была передана в компетенцию юрисконсультской части Морского министерства.
2. Кодификация военного законодательства. Она осуществлялась кодификационным отделением канцелярии Военного министерства, деятельность которого сводилась к изданию Свода военных постановлений, продолжений к нему, сборника приказов по военному ведомству с алфавитным и хронологическим указателями всех приказов, объявленных в прошедшем году, сборников общих для всех частей военного ведомства инструкций.
Военное законодательство России в рассматриваемый период представляло собой систему нормативных актов, регулирующих общественные отношения в военной области, принимаемых главой государства – Императором - совместно с общегосударственными представительными органами (Государственной Думой и Государственным советом) или совместно со специальными совещательными органами военного управления и затем включенных в Свод военных и морских постановлений.