В России созданы основы правовой базы местного самоуправления. Принят Закон о местном самоуправлении, определяющий главные его принципы. Конкретные формы самоуправления устанавливаются в законах субъектов Российской Федерации. Организован Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Однако в целом местное самоуправление находится еще в стадии своего становления. Идет процесс передачи сверху вниз ряда управленческих функций, финансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, дающих им определенную независимость от государственных властей при решении местных вопросов. Формируются структуры муниципального подчинения, содержащиеся целиком на деньги местных бюджетов и полностью подконтрольные местным жителям.
Органы государственной власти пытаются создать необходимые организационные, материальные и финансовые предпосылки для развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в реализации прав граждан на самоуправление.
Для выбора эффективных моделей местного самоуправления Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям организовало проведение экспериментов в 17 муниципальных образованиях 9 субъектов Российской Федерации. Так, в Псковской области изучаются две модели: в Печорском районе ядром местного самоуправления стали волости, а Пыталовский район функционирует как единое муниципальное образование. Изучается также практика общественного самоуправления. Организационно оно включается в ведение администраций района, города, которые ему делегируют определенные полномочия.
Следует отметить, что в России уже накоплен собственный исторический опыт местного самоуправления в формировании и реализации местной экономической политики. Однако она не игнорирует и опыт других стран. Делаются попытки изучения местного самоуправления в экономически развитых странах и использования его элементов в России, которые свидетельствуют о том, что в мировой практике встречаются самые разнообразные формы местного самоуправления, основанные на собственных традициях, отражающих национальный уклад жизнедеятельности людей.
Для того, чтобы лишний раз в этом убедиться, рассмотрим кратко опыт местного самоуправления в ряде экономически развитых стран.
В США, например, в органах местного самоуправления занято более 55 % всех работников государственного сектора. Оно предполагает административно-территориальное деление. Вся территории штатов поделена на 3 тыс. графств. Органом самоуправления в каждом из них является совет, избранный населением, или сформированный из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на низовые административно-территориальные единицы, охватывающие в основном сельские территории, в которых население избирает муниципальные советы.
Административно-территориальными единицами здесь как и в России являются городские поселения с муниципальным статусом. В них проживает более половины населения страны. Органом городского самоуправления выступает выборный муниципальный совет.
Для выполнения ряда функций создаются специальные округа, не всегда совпадающие с административно-территориальными единицами. Округ имеет свой выборный орган и бюджет. Однако эта система хороша именно для американцев, так как направлена на удовлетворение их потребностей. Ее функционирование осуществляется в хорошо отлаженной рыночной среде, и рассчитано на работу в условиях стабильно развивающегося государства, имеющего высокие доходы. Не случайно система местного самоуправления США не скопирована другими экономически развитыми государствами.
Во Франции своя специфика организации местного самоуправления, его участия в формировании и реализации местной экономической политики. Здесь в рамках 26 имеющихся регионов осуществляются перспективное планирование, политика инвестиций, развитие предпринимательства, экономические и социальные мероприятия, выходящие за пределы отдельного департамента. Имеющиеся 95 департаментов делятся на округа, а последние – на кантоны. Низовой административной единицей является городская или сельская коммуна. Департамент и коммуна имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами – генеральными советами коммун. В округе и кантоне выборных органов самоуправления нет. Как видно, в организации местного самоуправления во Франции заложены свои традиции, имеющие истоки со времен Парижской коммуны. Это традиции планирования, государственной поддержки предпринимательства, устойчивости политической системы и национальной экономики.
В Италии имеется 26 областей с правами административной автономии, включая возможность издания законов областного значения. Области разделены на 92 провинции, включающие около 8 тыс. городских и сельских коммун. Действуют органы местного самоуправления – областные, провинциальные и коммунальные советы.
В Англии 52 графства делятся на округа, в которые входят городские, сельские или смешанные территории. Крупный город, находясь в округе, своих органов управления не имеет. Низовая ячейка в округе – приход (община), выполняющий в основном консультативные функции. Лондон управляется по особому закону.
В Германии 4 специфика местного самоуправления состоит в том, что там нет выборных органов самоуправления округами. Ими управляют подразделения государственной администрации, они же выполняют и контрольные функции.
Как видно, в мире найдены разнообразные подходы и механизмы местного самоуправления, его участия в формировании и реализации местной экономической политики. Однако процесс становления местного самоуправления, способного решать современные социально-экономические проблемы населения в России идет сложно и противоречиво. Слепо скопированный зарубежный опыт в реальных российских условиях встречает противодействие со стороны местных традиций, духовных основ государства и не приносит ожидаемых плодов.
Внимательное изучение отечественного опыта местного самоуправления в решении проблем формирования и реализации местной экономической политики подтверждает наличие определенных практических знаний, на базе которых возможно создание современной системы участия населения в удовлетворении своих муниципальных потребностей.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно способствовало формированию гражданского самосознания, объединяло усилия людей для решения локальных проблем. Развитие местного самоуправления играло важную роль в сохранении социокультурных комплексов, воспитывало чувство любви к родному краю, оберегало культурные традиции, скрепляло население прочными духовными узами.
Вступление России на путь построения демократического общества обусловило необходимость создания эффективной системы местного самоуправления, способной формировать и реализовывать экономическую политику в условиях перехода к рынку. С начала 90-х годов в нашей стране предпринимаются попытки осуществить реформу местной власти, которые пока не принесли ожидаемых результатов. Одним из важных факторов, сдерживающих развитие местного самоуправления, является игнорирование отечественного опыта его развития.
Глава 11. Исследование системы управления экономикой Северо-Кавказского федерального округа
12. Геополитическая и социально-экономическая характеристика СКФО
Северный Кавказ является стратегическим геополитическим регионом России. В разные исторические периоды эти территории зачастую были нестабильны в политическом, социальном и экономическом отношениях, что во многом было обусловлено малой изученностью перспектив и последствий применяемых методов управления. Соответственно большая часть современных проблем регулирования социальной, экономической, политической и культурной сфер Северного Кавказа, как и многих других территорий России, сформирована вследствие неэффективной организации развития территории. Сегодня нужно с большей ответственностью подходить к избираемым направлениям действия в развитии регионов, повышая качество стратегического планирования и всестороннего обоснования принимаемых решений. К этому же выводу пришли в ходе последнего исследования эксперты проекта «Фронтир»: «Здесь нет простых и бесконфликтных решений. Практически любое несет в себе угрозу конфликта. Причем отсутствие решения тоже несет в себе угрозу. Любой шаг должен быть предельно выверенным»[64].
Ситуация, сложившаяся на Северном Кавказе, в Послании Президента России Д. А. Медведева Федеральному Собранию названа одной из самых серьезных внутриполитических проблем страны: «Ситуация на Северном Кавказе не была бы настолько острой, если бы социально-экономическое развитие здесь было бы по-настоящему результативным. Очевидно, что истоки многих проблем, прежде всего, в экономической отсталости и отсутствии у большинства живущих в этом регионе людей нормальных жизненных перспектив. Скажем откровенно, уровень коррупции, насилия, клановости в северокавказских республиках беспрецедентен. Поэтому решению социально-экономических проблем граждан мы будем уделять первоочередное внимание»[65].
Исследователи из международных организаций[66]особенно часто обращаются к теме построения гражданского общества, соблюдения прав человека, развития социальной инфраструктуры Северного Кавказа и роли федерального центра в политической и социальной стабильности на юге России. Международные эксперты связывают безопасность России, Европы, а отчасти и США с успешным демократическим разрешением проблем в этом полиэтничном и многоконфессиональном регионе. «В числе главных задач США, Европы и России - полностью исключить военное вмешательство во внутренние проблемы мусульманского мира, если речь не идет о гуманитарной катастрофе, и предотвращать дальнейшую радикализацию ислама» - считают эксперты Московского центра Карнеги[67].