Поскольку частный интерес и его охрана требуется во всех сферах общественных отношений, то нормы частного права содержатся в большинстве отраслей права. Иначе говоря, деление права на профилирующие и комплексные отрасли не совпадают с деление права на частное и публичное. Отнесение этих отраслей к отраслям частного или публичного права носит условный характер и производится по преобладанию в них соответственно частноправовых и публично-правовых начал[5].
Данная точка зрения согласуется с выводами авторитетнейших ученых. Так, С.С. Алексеев публичное и частное право называет наиболее крупными, глобальными сферами[6]. Причем такое деление права не столько классификационное, сколько концептуального порядка[7]. Публичное и частное право («публичное» и «частное» – в специальном юридическом смысле), необходимые, органические составляющие каждой национальной юридической системы, – две ее главные, определяющие структуры, находящиеся в единстве[8].
Если содержащиеся в гражданском праве нормы публичного права не превращают гражданское право в комплексную отрасль права (это не вызывает ни у кого сомнения), то спорным является вопрос об отнесении того или иного нормативного образования к категории «комплексная отрасль права». Мы придерживаемся точки зрения о существовании комплексных отраслей права наряду с профилирующими. Комплексные отрасли права характеризуются преобладанием разноотраслевых норм, регулирующих общественные отношения, в основе которых лежат частные и публичные интересы, проявляющиеся в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства и обладающих предметным единством.
Жилищное право и жилищное законодательство является комплексной отраслью права и законодательства, в равной степени тяготеющей к сфере частноправового и публичного регулирования. Данные интересы формируется по поводу одного объекта регулирования – жилища, каковым нужно признавать законченное строительством, принятое в эксплуатацию и в управление, а также подлежащее использованию исключительно по назначению. Под жилищем мы понимаем отдельные индивидуальные жилые дома и жилые помещения (квартиры и комнаты) в многоквартирном доме и иные объекты, непосредственно связанные с жилыми помещениями, то есть то, что входит в круг объектов общего имущества собственников помещений в таком доме и без чего собственно жилое помещение существовать не может. Жилище является благом и выступает как объект права собственности, права пользования, а также как объект эксплуатации и управления.
Во-вторых, весь массив разнообразных и неоднородных жилищных отношений можно разделить на две большие группы. Одна группа – это частные отношения, основанные на равенстве их участников, в частности, отношения по осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями и объектами общего имущества в многоквартирном доме, по их содержанию и ремонту, иными словами отношения собственности. А также отношения по созданию и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, ТСЖ; по заключению договора управления многоквартирным домом; по предоставлению коммунальных услуг, и другие. Все права, в перечисленных правоотношениях, осуществляются гражданами «своей властью и в своем интересе» (ч. 2 ст. 1 ЖК РФ). Тот же самый принцип установлен п. 2 ст. 1 ГК РФ. Таким образом, граждане автономны при осуществлении жилищных прав. Однако здесь необходимо оговориться о специфике отношений между собственниками помещений в многоквартирных дамах. Выражается она вынужденностью участия в данных жилищных отношениях и множественностью участников, что влечет необходимость соорганизовываться и вырабатывать коллективные решения по вопросам управления многоквартирным домом.
При этом осуществление обозначенных жилищных прав имеет соответствующие определенные жилищным законодательством пределы, например, недопустимость осуществлять деятельность, которая может повлечь за собой разрушение и порчу жилого помещения и общего имущества в многоквартирном доме, нарушение прав и законных интересов других граждан. Поэтому нельзя проследить четкое диспозитивное начало правового регулирования данных отношений при осуществлении гражданами данных жилищных прав. Хотя таковое имеется, например, граждане имеют возможность свободного выбора способа удовлетворения жилищной потребности (приобрести жилое помещение по договору купли-продажи; мены, заключить при этом договор ипотеки; построить собственный дом и др.). Еще одним примером может послужить возможность выбора способа управления многоквартирным домом (непосредственное управление, управление ТСЖ, жилищным кооперативом, иным специализированным кооперативом, управление управляющей организацией).
Вторая группа отношений, непосредственно связанная с обозначенными выше, причисляется исключительно к публичным, построенным по модели «власть – подчинение». В частности, сюда относятся: контроль над использованием и сохранностью жилищного фонда; государственный жилищный надзор; ведение реестров уведомлений о начале осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами; контроль над деятельностью управляющих организаций, организаций, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг в многоквартирные дома, жилые дома, а также за лицами, оказывающими услуги и выполняющими работы по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.
Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнообразные общественные отношения, к которым применяются соответственно как частные, так и публичные методы правового регулирования.
В-третьих, жилищное законодательство включает не только нормы, которые устанавливают механизм осуществления потребностей в жилище и управление им, но и нормы, содержащие пределы такого осуществления. Это сделано для того, чтобы очертить разумные границы, учитывающие взаимные частные и публичные интересы и позволяющие избежать социальной напряженности и конфликтов в обществе. Часть 2 ст. 1 ЖК РФ уточняет общее конституционное положение, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободу других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
Примечательно то, что если в Конституции РФ речь идет об осуществлении только прав и свобод, то в норме ЖК РФ упоминаются и обязанности. Что усиливает пределы осуществления жилищных прав и исполнения обязанностей в связи с особой значимостью жилища, как блага частного, так и блага публичного порядка.
Итак, жилищное право и законодательство является комплексным, где в равной степени проявляются как частные, так и публичные интересы и где должно соблюдаться равновесие (баланс) частноправового и публичного в регулировании жилищных отношений.
Исследовав «горизонтальный» аспект структуры жилищного права и законодательства, проанализируем его «вертикальный» аспект, то есть построение действующих в жилищной сфере нормативных актов в определенной иерархической последовательности.
По данному вопросу можно выделить две составляющие, которые неразрывно взаимосвязаны:
– жилищное законодательство как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов;
– определение приоритета ГК РФ или ЖК РФ в применении гражданско-правовых норм при регулировании жилищных отношений.
Нетрудно заметить, что в ЖК РФ нормы гражданского права преобладают над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того в ст. 1 ЖК РФ провозглашено, что жилищное законодательство в целом основывается на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, что, как известно характерно для сферы частного права. Кроме того, из ст. 7 ЖК РФ следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством и соглашением участников таких отношений, к ним должны применяться соответствующие нормы гражданского права, а при их отсутствии – жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения.
В комментарии к ст. 1 ЖК РФ «Основные начала жилищного законодательства» разработчики ЖК РФ подчеркивают, что данная статья своим появлением обязана ГК РФ. И дело здесь не только (и не столько) в идее начать ЖК РФ с изложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и прочее на формирование жилищного законодательства трудно переоценить. Таким образом, жилищное право является «выходцем» из гражданского (частного) права[9].
ГК РФ содержит две главы, посвященные регулированию жилищных отношений: глава 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» и глава 35 «Наем жилого помещения». В ЖК РФ содержится одноименный раздел II, по названию совпадающий с главой 18 ГК РФ. При этом система действующих нормативных актов, содержащих нормы, регулирующих жилищные отношения, не позволяет провести четкой границы между сферами жилищного и гражданского законодательства.
Представляется, что для целей создания более совершенного механизма регулирования жилищных отношений указанные главы в ГК РФ следовало бы отменить и в переработанном виде включить соответствующие нормы в ЖК РФ. В ГК РФ можно было бы оставить несколько статей концептуального порядка. В этом случае ЖК РФ выступал бы в качестве основного и более полноценного источника правового регулирования жилищных отношений. Это предложение решения только одного вопроса. Другим проблемным моментом является то, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме того, рядом полномочий в данной области наделены органы местного самоуправления, которые не только не входят в систему органов государственной власти, но и не предусмотрены Конституцией как уровень регулирования жилищных отношений. Однако в практическом аспекте данный вопрос не вызывает больших проблем, поскольку ЖК РФ достаточно четко разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. Анализируя содержание ст. 12-14 ЖК РФ можно сделать следующий вывод. Правом принятия норм жилищного права, которые носят гражданско-правовой характер, наделены органы государственной власти Российской Федерации. Перечень этих полномочий достаточно широк, и касается он в основном вопросов имущественного оборота в жилищной сфере (ст. 12 ЖК РФ). Напротив, полномочия органов государственной власти субъектов