В системе органов власти органы местного самоуправления занимают особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предполагает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории на основе самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопросов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.
Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их формирования и использования. В зависимости от конституции основные решения по вопросам формирования доходов и расходовании средств могут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.
Сектор государственного управления в России как в республике с федеральным устройством охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт Петербург) и местный уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору органов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (посольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.
Региональные органы управления: органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты президентов республик в составе Российской Федерации, аппараты исполнительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджетные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представительства субъектов Российской Федерации.
К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной администрации, аппараты местной исполнительной власти; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создаваемые местной администрацией.
В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, а также разграничения собственности между различными уровнями управления. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности так называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют по крайней мере четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют бывшие города областного подчинения и административные районы, а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы – «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми администрациями, фактически располагающие бюджетами или сметами расходов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регулирующую налогово-бюджетную деятельность.
Применительно к уровням управления финансы органов власти имеют также три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму – бюджеты субъектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему – местные бюджеты и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двух уровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институциональные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Например, операции по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.
В странах, где местные органы власти являются органами самоуправления населения, они отделены от органов государственной власти. Та кое отделение является основанием для разграничения финансов органов власти на государственные финансы и муниципальные финансы.
Государственные финансы. Соответственно пониманию органов государственного управления в федеративных государствах к государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты (бюджеты субъектов федерации) занимают центральное место в финансах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспределяется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объеме государственных и муниципальных финансовых ресурсов они составляют две трети и более. Существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы. В унитарных государствах к государственным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды центрального правительства. Центральное место в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный федеральный бюджет – утверждаемый законом финансовый план государства на текущий год. Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.
На региональном уровне основную роль играют бюджеты регионов. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. На практике многие регионы располагают относительно большими доходами, часть которых аккумулируется федеральным правительством и перераспределяется с помощью трансфертов в регионы с недостаточным налоговым потенциалом. Такое перераспределение является средством выравнивания уровня потребления в регионах с различным уровнем экономического развития.
Муниципальные финансы. Базой независимого самоуправления являются муниципальная собственность и муниципальные финансы. Муниципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складываются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты являются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.
Формирование каждым уровнем управления самостоятельных бюджетов нацелено на реализацию прав на финансовую самостоятельность регионов и местных органов власти. Это предполагает:
- возможность для законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять направления расходования средств.
Общий объем государственных и муниципальных финансов. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципального управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов характеризуется агрегированными данными всех уровней управления. Финансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных органов власти или общественных (публичных) финансов, поскольку их основной функцией является предоставление нерыночных товаров и услуг для населения и общества в целом. Возможность такого объединения обеспечивается единством бюджетной системы, правовой базы, форм документации, принципов бюджетного процесса, унификацией порядка финансирования расходов бюджета и бухгалтерского учета. В федеративных государствах единство бюджетной системы обеспечивает сочетание централизации и децентрализации в организации государственных и муниципальных финансов по уровням управления. На этой основе осуществляется консолидация (объединение) бюджетов различных уровней, территориальных образований и внебюджетных фондов, иначе говоря, формирование общего объема поступлений средств в государственные и муниципальные финансы и их расходования. Консолидированные государственные фонды денежных средств и их расходование законодательно не утверждаются. Однако наличие консолидированных данных позволяет анализировать общий объем средств публичных финансов и их расходования.