Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Крупная для экономики России задолженность государства вынуждает органы государственного управления производить дополнительные затраты из вновь созданного ВВП на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет высокого уровня налогообложения, рефинансирования долга путем новых заимствований и сокращать бюджетные расходы. Только процентные платежи федерального бюджета в 2004 г. составили 205 млрд. руб., или 7,6% от общего объема расходов федерального бюджета. В 1999–2000 гг. объем государственного долга оставался неизменным. В 2001–2004 гг. ситуация с бюджетом улучшилась. Доходы стали превышать расходы. Появилась возможность уменьшить объем государственного долга. Отношение федерального государственного долга к ВВП несколько ниже, чем во многих развитых странах. Проблема, однако, заключается в том, что подавляющая часть долга приходится на внешний долг. В этих условиях предпринимались меры для погашения внешнего долга и замены внешнего долга на внутренний долг. По данным ЦБ РФ, внешний долг органов управления России перед нерезидентами сократился с 127,5 млрд. долл. на 1 января 2001 г. до 97,9 млрд. долл. На 1 января 2004 г.
Замена внешних долгов на внутренний долг позволяет в критических ситуациях избегать неприемлемых экономических, а иногда и политических требований иностранных кредиторов и проводить более самостоятельную и устойчивую финансовую политику. Снижаются валютные риски. Кроме того, при внутренних займах суммы погашений и процентные платежи остаются в стране и работают на национальную экономику, а не уходят за рубеж. При благоприятных условиях можно несколько уменьшить суммы по обслуживанию долга, причитающиеся исходя из установленного графика платежей. Что касается экономии на платежах по основной сумме долга, следует учитывать два обстоятельства. При более длительных сроках платежей основной долг выплачивается в постепенно обесценивающейся из-за инфляции иностранной валюте. Внешний долг удешевляется. При досрочном погашении выплаты производятся в более дорогой валюте.
Долг государства перед гражданами по сбережениям, утраченным в процессе экономических реформ, по самым консервативным оценкам составляет, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн. руб. Сбережения граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обеспечены не золотовалютными запасами, а всей государственной собственностью, которая при приватизации стала частной собственностью. Проведенная государством приватизация не освобождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается выплатой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные гражданами средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчиками Сбербанка так же как, государство рассчитывается по внешнему долгу. Каждой тысяче рублей дореформенного долга сегодня, по оценке В. Геращенко, соответствует 35 тыс. руб.
Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». По данным, приведенным заместителем министра финансов Б. Златкис, этот долг составляет 10 трлн. руб., или три годовых федеральных бюджета. С учетом внутреннего (10 млрд. долл.) и внешнего (120 млрд. долл.) долгов принимаемых при формировании федерального бюджета, общая величина государственного долга по отношению к ВВП составляет не 40, а 140%.
6.8. Фискальная политика и балансирование бюджета
Государственные финансы оказывают воздействие на основные экономические показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов. Изменения этих величин оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около одной пятой выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВВП.
Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.
Общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому увеличение государственных расходов ведет к росту совокупного спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и занятости. Влияние изменения государственных расходов в некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса, однако в данном случае для упрощения изложения предполагается, что размеры капитальных вложений, чистого экспорта и цены не изменяются и не оказывают влияния на величину ВВП. Согласно второму увеличение налогообложения (в целях упрощения изложения в данном параграфе под налогами понимаются чистые налоги, т.е. суммы, взимаемые государством за минусом социальных трансфертов) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.
В связи с этим прежде всего нужно ответить на вопрос о том, следует ли стремиться к систематическому ежегодно сбалансированному бюджету, т.е. к бюджету, обеспечивающему равенство доходов и расходов.
Сбалансированный бюджет в условиях экономического спада, снижения доходов и безработицы ведет к автоматическому снижению налоговых поступлений в бюджет и росту его дефицита. Чтобы сбалансировать бюджет, нужно увеличить налоги, сократить расходы или сделать и то и другое. Попытки устранить вызванный спадом дефицит этими способами только усугубят ситуацию. Любая из этих мер ведет к дальнейшему сокращению совокупного спроса, падению производства, что достаточно четко проявилось в России в 1990-е гг. В условиях резкого падения производства, связанного с ним сокращения поступления налогов и острого недостатка денежной массы в обращении прилагавшиеся усилия по сокращению государственных расходов и количества денег в обращении, мотивировавшиеся необходимостью сбалансированности бюджета и сокращения инфляции, приводили к кризису неплатежей и дальнейшему падению производства.
Ежегодно балансируемый бюджет в условиях нормально работающей экономики может способствовать ускорению инфляции. Если в условиях инфляции повышаются номинальные доходы, то соответственно возрастают налоговые поступления, что может привести к бюджетным излишкам. В этих условиях государственные органы могут использовать образующиеся излишки для погашения государственного долга либо снизить налоговые ставки. В обоих случаях увеличивается денежная масса в обращении и стимулируется инфляция.
В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно недостатком денежной массы в обращении, увеличение государственных закупок за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и увеличению производства без или при минимальном инфляционном эффекте.
В целом стремление к сбалансированному бюджету ограничивает возможности регулирования экономического развития путем изменения доходов и расходов в зависимости от складывающейся конъюнктуры.
Более рациональным с позиции обеспечения сбалансированности является составление бюджетов с дефицитом во время спадов производства и с профицитом в периоды инфляции. Иначе говоря, бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на циклической основе. В условиях спада производства необходимо снижать налоги и повышать расходы, увеличивая, таким образом, дефицит бюджета. В период экономического подъема, способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги и сокращать государственные расходы, добиваясь положительного сальдо бюджета и используя его для погашения государственного долга. В целом за экономический цикл суммы дефицита и профицита примерно уравниваются. Этот механизм использует воздействие встроенных стабилизаторов. В период спада при сохранении нормы налоговой нагрузки доходы государственных финансов уменьшаются быстрее, чем расходы, что ведет к дефициту. Дефицит государственных финансов поддерживает совокупные расходы и создает определенные возможности для ослабления спада и поддержания стабильности. На стадии экономического подъема возникают условия для формирования профицита. Превышение доходов над расходами может использоваться для погашения государственного долга. Следует, однако, иметь в виду, что величины и длительность спадов и подъемов не одинаковы, что затрудняет балансирование доходов и расходов. Кроме того, возможно влияние других факторов (военных и непроизводительных расходов и др.).
Другой позицией является концепция функциональных финансов. Исходным положением является тезис, согласно которому центральной задачей государственных финансов является макроэкономическое стимулирование развития производства. Цель должна достигаться, даже если для этого потребуется составлять бюджет с дефицитом. Это увеличивает совокупный спрос, способствует росту производства и налоговых поступлений в бюджет. При этом средства, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета, предпочтительнее направлять на цели экономического развития. Считается, что выгоды, получаемые страной от экономического роста, перевешивают минусы, связанные с дефицитом бюджета и ростом государственного долга. При этом бюджетные проблемы незначительны по сравнению с потерями экономики, которые могли бы иметь место в случае отказа от мер по их предотвращению.