В ст.31 Кодекса записано, что принципы самостоятельности бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством РФ, и законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством РФ. Позволим не согласиться с этой формулировкой принципа самостоятельности.
Во-первых, для обеспечения самостоятельности местных бюджетов явно недостаточно просто провозгласить тезис о наличии собственных источников их доходов, более важно установить конкретный перечень, размер и уровень собственных доходов в доходах соответствующего бюджета. Однако кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованием для обеспечения их даже минимальных потребностей.
Во-вторых, в Бюджетном кодексе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. В Кодексе не устанавливается перечень налогов и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а давая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны. А решать данные вопросы должен Бюджетный кодекс, т.к в компетенцию налогового законодательства не входит разграничение доходных источников между звеньями бюджетной системы.
В-третьих, законодательное закрепление регулирующих доходов за местными бюджетами не может решить задачи обеспечения самостоятельности местных бюджетов, так как органы местного самоуправления сами не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это – прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.
В Бюджетном кодексе вводится понятие расходов совместного ведения Российской Федерации, субъекты РФ и органов местного самоуправления. Данное положение противоречит ст.71,72,73 Конституцию РФ, где определяется ведение РФ и совместное ведение РФ и субъектов РФ. Конституцией РФ не устанавливается совместное ведение РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом за органами местного самоуправления не оставлено право не осуществлять финансирование тех мероприятий, которые относятся к ведению государственных органов власти в случае, если из соответствующих бюджетов не будут выделяться необходимые финансовые ресурсы.
Серьезные изменений в укреплении финансовой самостоятельности местных бюджетов органы местного самоуправления вправе были ожидать от Налогового кодекса РФ. Только в нем, возможно определить перечень местных налогов и сборов, установить порядок и размеры закрепления на постоянной основе за местными бюджетами части отдельных федеральных и региональных налогов. Совершенствуя налоговую систему, Налоговый кодекс, забывает об интересах местного бюджета. Нам представляется экономически и политически неверным предлагаемое резкое ограничение налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления.
Резкое сокращение числа местных налогов и сборов, (Iчасть Налогового кодекса) до пяти, с одной стороны упрощает налоговую систему, однако, одновременно с этим уменьшается число экономических рычагов, с помощью которых органы местного самоуправления будут влиять на экономические процессы на подведомственной территории. Органы местного самоуправления располагают пятью закрепленными налогами: налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на рекламу; на наследование или дарение и местные лицензионные сборы. Как показали расчеты, эти налоги смогут обеспечить только менее 2% всей доходной базы бюджета улуса.
Все это достаточно жестоко ударяет по собственной финансовой базе органов местного самоуправления.
В республике остро встал вопрос о создании и передаче государственных полномочий органам местного самоуправления. Ныне действующее законодательство четко не оговаривает, что же входит в понятие, государственные полномочия». Вместе с тем вполне реально определить, что это полномочия, относящиеся по закону к предмету ведения федеральных и региональных органов власти. Таким образом можно сделать вывод: все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного самоуправления, четко определенные статьей 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», следует относить к государственным полномочием, и их финансирование должно осуществляться за счет целевого выделения местным бюджетом средств из федерального или соответственно регионального бюджета.
Основной проблемой формирования доходной части бюджета остается применение неденежных форм расчетов, зачетов и денежных суррогатов, что тормозит финансирование даже социально значимых статей, и в первую очередь заработной платы.
В последнее время стоит вопрос возможности максимальной мобилизации доходов. Важным источником доходов должен был быть налог на прибыль. Для этого одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть развитие местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.
Финансирование жилищного фонда, прошлого в муниципальную собственность от различных ведомств является одной из самых острых проблем улуса. В связи с отсутствием средств, улусфинотдел вынужден финансировать жилищно-коммунальные предприятия не в полном объеме. Это создает напряженную обстановку в улусе.
Любая система межбюджетных отношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Основной недостаток сложившейся ситуации на сегодняшний день состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.
Экономической эффективности в использование бюджетных ресурсов нет, потому что у региональных и особенно местных властей отсутствуют стабильные доходные источники, а распределение финансовой помощи показывает регионы, повышающие собственные доходы и сокращающие нерациональные расходы.
Социальная справедливость не достигается, поскольку финансовая поддержка регионов не имеет четкой стратегии и критериев выравнивания межрегиональных различий.
Политической стабильности нет в силу того, что распределение расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно «прозрачно», не имеет четкой законодательной базы, подвержено лоббированию и неформальным согласованиям.
До сих пор не решен основополагающий вопрос бюджетного устройства: четкое разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы. К тому же местные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, выраженными на них решениями вышестоящих властей ( «нефинансируемые мандаты»).
Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы является нестабильным. Возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных налогов дестимулируют местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий.
Распределение финансовой помощи муниципальным образованием остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи распределяется без утверждения в соответствующем бюджете.
В связи с этим необходима разработка и реализация концепции построения новой модели бюджетной системы, соответствующей экономическим условием, складывающимся на ближайшие 10 лет и обеспечивающей четкое, согласованное взаимодействие ее элементов, достижение финансовой стабилизации для обеспечения нормального экономического развития улуса и республики, роста объема производства, повышения уровня жизни и реальные доходов населения.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
1. Усовершенствование нормативно-правовой базы.
В зонах, регулирующих бюджетный процесс, предлагаем:
- ужесточить процедуру внесения изменений и сократить частоту внесения изменений, к примеру, до одной поправки в год.
- установить постоянный срок действия, к примеру до 5 лет, процента отчислений от регулирующих доходов, в целях прогнозирования реальных доходов при формировании бюджета.
2. совершенствование межбюджетных отношений.
Правительству республики необходимо разработать комплексную долгосрочную программу развития городов и улусов РС (Я) на 5-10 лет. На основе полученных экономических и социальных показателей рассчитать и установить долю дотаций, получаемых улусом, в течение, к примеру, 5 лет. Долгосрочное действие дотаций позволит местным бюджетам повысить заинтересованность в увеличении собственных доходов. Необходимо детально изучить налоговый потенциал улуса, а не опираться на плановых показателях.
Дать возможность местным органам власти устанавливать дополнительные виды налогов, ограничив их число, к примеру, до 3-х налогов. Это позволит учесть специфические особенности данной местности. На сегодня в налоговом кодексе строго установлен перечень местных налогов без права внесения дополнительных видов налогов.
3. Формирование реалистического бездифицитного бюджета.
Необходимо добиться исполнения бездифицитного бюджета. Формирование бюджета необходимо начинать с определения доходной части и только после этого производить анализ потребностей или того, на что необходимо расходовать бюджетные средства. Как правило, потребностей больше, чем возможностей, поэтому следующим этапом будет увязка расходов с доходами или их сокращение. Иными словами необходимо целенаправленно добиваться реальной балансировки текущих доходов и текущих расходов, не накапливать невыполнимых обещаний и не допускать формирования постоянно растущей задолженности по текущим расходам, прежде всего по заработной плате работников бюджетной сферы.