Нормы Конституции и Закона о местном самоуправлении находят развитие в уставах городов, Устав — это основной правовой акт города, поэтому другие акты и решения органов местного самоуправления не должны ему противоречить. В уставе города обязательно закрепляется, в пределах какой территории осуществляется городское самоуправление (в каких границах); правовая основа городского самоуправления; система городского самоуправления (формы и гарантии непосредственного участия населения города в решении городских вопросов); структура и органы городского самоуправления, их полномочия (представительный орган города, его статус, структура управления, предметы ведения и полномочия; глава городского самоуправления, порядок его избрания, компетенция; структура городской администрации); экономическая и финансовая основа городского самоуправления; гарантии и ответственность органов городского самоуправления; статус, символика, знаки почета города.
То есть местное, в том числе и городское самоуправление является формой народовластия: власть принадлежит населению, которое имеет возможность через образуемые им органы решать вопросы местного значения, что не только повышает эффективность управления, но и обеспечивает полный учет местных условий и особенностей.
Итак, на основе анализа положений Конституции РФ, Закона о местном самоуправлении, уставов городов и существующих в научной литературе определений местного самоуправления можно сформулировать следующее определение: городское самоуправление — это право и реальная способность органов самоуправления, создаваемых населением, под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контроль в отношении переданных государством в их ведение части общественных дел при непосредственном участии самого населения города, исходя из исторических и иных местных традиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах как государства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма.
Анализируя нормативные акты субъектов Федерации, можно заметить, что некоторые их положения не соответствуют Конституции РФ. Ущемляются права местного самоуправления, оно рассматривается как вид местного государственного управления, в реализации которого не придается должного значения активному участию населения или же местное самоуправление не воспринимается как особый уровень власти. Города республиканского значения в ряде республик — субъектов РФ лишаются права на осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти. При этом данные нарушения аргументируются нехваткой бюджетных средств и необходимостью жесткой "вертикали" в условиях кризиса.
Сказанное особенно касается городов — центров (столиц) субъектов РФ. Причем здесь есть два самостоятельных момента. Во-первых, власти субъектов РФ хотели бы включить эти города в систему государственной власти субъекта, с тем, чтобы усилить свое властное воздействие на представительные и исполнительные органы таких городов, т.е. вертикаль управления. Во-вторых, представительные органы и особенно главы городов полагают, что в их руководящих функциях в части управления городом нет принципиальных отличий от осуществления государственной власти. А поскольку государственная власть более сильна и опирается на возможности государства (в том числе в части дисциплины, порядка и принуждения), то лучше осуществлять власть в таких городах как власть государственную, хотя, конечно, и с участием населения в соответствующих формах.
Мы полагаем, что в принципе усиление властного начала в осуществлении функций таких городов вполне возможно. Однако это не противоречит общей концепции местного самоуправления и может быть сделано в рамках его сохранения.
Развитие местного самоуправления, как и городского, невозможно без государственной поддержки: правовой, организационной, финансово-экономической, информационной и кадровой. Поэтому федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны принимать программы государственной поддержки местного самоуправления. Так, 22 декабря 1995 г. Правительством РФ была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления с целью обеспечения становления и развития самоуправления населения РФ. В ней определялись основные направления государственной поддержки местного самоуправления.
На наш взгляд, для создания условий эффективного осуществления местного самоуправления представляется необходимым, помимо принятия программ государственной поддержки, на федеральном уровне и уровне государственной власти субъектов федерации законодательно обеспечить федеральные гарантии формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты. Органы государственной власти обязаны содействовать становлению и развитию местного самоуправления, создавать условия организационно — правовой и финансово — экономической самостоятельности местного самоуправления, создавать и развивать систему подготовки и повышения квалифицированных муниципальных служащих. Только при государственной поддержке и государственных гарантиях городское самоуправление получит должное развитие.
Завершая конституционно-правовую характеристику самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что с его помощью развиваются демократические начала в решении вопросов городского значения, что позволяет решать их с большей эффективностью в интересах населения и с его участием. Ведь жители города хорошо знают местные нужды, и поэтому они заинтересованы в успешной деятельности данного института. Местное самоуправление — это самоуправление граждан, населения городов, сел, поселков. Они сами управляют местными делами, поэтому в данной системе лучше сочетаются интересы и права человека с государственными интересами.
2.2. Полномочия городского самоуправления
Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.
Полномочия местного самоуправления — закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.[21]
В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и в статье 6 Закона о местном самоуправлении № 131). Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.
Как это вытекает из Конституции РФ, наделение полномочиями возможно при выполнении нескольких условий:
1) На основе закона. Статья 6 Закона о местном самоуправлении конкретизируя конституционное положение, уточняет, какими именно законами передаются полномочия - "федеральными законами, законами субъектов РФ".
2) Органы местного самоуправления могут наделяться только отдельными государственными полномочиями, т.е. законодателем устанавливается как бы предел передаваемых полномочий, их объем не может быть большим. Здесь нужно исходить из того, под силу ли будет органам местного самоуправления осуществлять переданные полномочия. Передаваемые полномочия обязательно должны быть связаны с интересами" местного населения.
3) Передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если нет материально-финансовой базы, то органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.
4) Контроль государства за реализацией переданных полномочий. Он заключается в предоставлении государственным органам необходимой информации, финансовых отчетов, указаний органам местного самоуправления, проверки законности их решений. Условия и порядок контроля должны определяться специальными законами.