Однако, не всегда можно найти границу между государственным и местным значением полномочий. И это понятно, ведь органы государственной власти и органы местного самоуправления, по сути, решают одни и те же задачи, которые стоят перед всей страной. Они важны, как и для местных органов, так и для государства в целом.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления.
Статья 4 данного Закона, конкретизируя п,"н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Данные полномочия можно разделить на несколько групп:
а) Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях" и "Об основах муниципальной службы".
б) Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.
в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.
д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.
е) Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.
ж) Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.
В статье 5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, к ним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулирование бюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории, на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль, гарантии.
Как видно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.
В статье 6 ФЗ о местном самоуправлении № 131 содержатся и вопросы, составляющие сферу деятельности, вытекающую из самого принципа самоуправления, т.е. это такие местные дела, которые способствуют обеспечению потребностей населения в различного рода услугах, реализации социально — экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц и которые не включены в компетенцию централизованного управления.
В связи с тем, что города являются экономическими и культурными центрами, в них расположены подавляющее большинство промышленных предприятий, коммунальных служб, сосредоточена основная часть культурно — бытовых учреждений, имеется разветвленная сеть вузов и научных центров, одним словом, они объединяют достаточно крупный социально-экономический комитет - соответственно их полномочия по сравнению с другими муниципальными образованиями более обширны. К ним относится создание единой социальной и производственной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностей населения — развитие жилищной базы, внутригородского транспорта, охраны здоровья, народного образования и т.д.
Поэтому полномочия органов городского самоуправления регулируются специальными статьями уставов. Так, например, в Уставе г. Благовещенска имеется раздел III"Предметы ведения городского муниципального образования", кроме того, в ст. 15 закреплена компетенция городской Думы, в ст. 23 — полномочия мэра города, в ст. 30 — компетенция городской администрации. В Уставе г. Туапсе аналогичный раздел "Полномочия местного самоуправления города" разделен на две статьи — ст. 7 "Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления города" и ст. 8 "Предметы ведения местного самоуправления". В Уставе г. Тулы ст. 11 предусмотрено разграничение компетенции между органами местного самоуправления города к органами территориального общественного самоуправления.
На наш взгляд, полномочия органов городского самоуправления должны быть разграничены, т.е. каждый орган должен обладать собственной компетенцией, как это закреплено в уставах многих городов (Благовещенск, Чита, Ярославль, Рязань, Липецк и др.). Недопустимо совмещение полномочий представительного и исполнительного органов в силу их различного статуса, т.к. представительный орган избирается населением, а исполнительный в основном назначается, различаются их функции и т.д.
Органы городского самоуправления занимаются вопросами развития собственного производства, способствующего укреплению местного хозяйства; проблемами благоустройства; развития сферы обслуживания, народного образования, здравоохранения, культуры, дошкольных учреждений, физической культуры. Большие города с районным делением занимаются более масштабными задачами, а именно: развитием стройиндустрии, созданием градостроительных комплексов и промышленных узлов; строительством жилых домов, других объектов социальной сферы и природоохранного назначения; руководством предприятиями промышленности, местных строительных материалов; развитием городского транспорта; внешнеэкономическими связями и т.п. Они выполняют функции, имеющие стратегическое значение для города.[22]
На основе исследования федерального законодательства, законодательных актов субъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочий городского самоуправления:
1. Сфера бюджета и финансов. Это одна из самых главных проблем местного самоуправления. Установление правил, касающихся местных бюджетов, регулируется Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52, 53, 55 ФЗ № 131), "Экономическая основа местного самоуправления" (глава 8). Государственной Думой 17 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, который пока не вступил в силу.
2. Сфера управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, Конституцией РФ предусмотрено самостоятельное управление муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 132), В ней не только закреплено понятие муниципальной собственности, но она приравнивается к государственной и частной. Гражданский кодекс РФ развил и детализировал эти положения, а последовавшие затем законодательные акты — "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" — заложили правовую основу не только федерального и регионального нормотворчества в этой сфере, но и органов местного самоуправления. Органы городского самоуправления вправе передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке и т.д. То есть они обладают всей полнотой прав собственника: владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью города, В соответствии с законодательством органы городского самоуправления определяют условия приобретения, создания и преобразования объектов муниципальной собственности, утверждают перечень объектов муниципальной собственности.
3. Сфера земельных отношений и охраны окружающей природной среды.
В муниципальной собственности города состоят находящиеся в пределах территории города земельные участки и природные объекты, а также переданные ему или приобретенные в порядке, предусмотренном действующим федеральным и региональным законодательством о разграничении или приобретении земельной собственности земли, за исключением городских земель, отнесенных к иным формам собственности. Кроме того, в муниципальной собственности города могут находиться земельные участки и природные объекты, приобретенные за счет средств городского бюджета в установленном порядке за пределами города.
Органы и должностные лица городского самоуправления в пределах своих полномочий могут предоставлять в бессрочное и временное пользование, пожизненное наследуемое владение, сдавать в аренду, отчуждать в собственность и производить изъятие земельных участков и природных объектов в соответствии с действующим земельным законодательством. Также они осуществляют на территории города выделение земельных участков для федеральных, региональных и межрегиональных нужд на договорной основе или в порядке, установленном законодательством.