Вопрос 5. Место правоохранительных органов в системе государственного механизма Российской Федерации
Одним из наиболее важных направлений активности государства в целом, сохраняющим значение и актуальность на любом историческом этапе его развития, является деятельность по охране и поддержанию общественного порядка и безопасности. Статья 2 Конституции РФ, закрепляющая, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, вместе с тем устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Таким образом, в Основном законе закрепляется исходное правило, по которому забота об охране, обеспечении и защите российского права и его основного ядра — прав человека — возлагается на все государственные органы, организации и их должностных лиц. Обеспечивая режим законности, реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные государственные интересы, они тем самым участвуют в правоохранительной деятельности, то есть способствуют охране права от нарушений.
Однако для большинства государственных органов и организаций указанное направление деятельности является хотя и важным, но далеко не единственным. Обычно на первом плане у них стоят иные задачи: хозяйственные, культурные, социальные, — для решения которых они и создаются. Отдельные правоохранительные функции государственные органы выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач. Так, Правительство РФ традиционно принято рассматривать как высший орган исполнительной власти, обеспечивающий прежде всего проведение в России единой политики в сфере экономики, финансов, культуры, образования, социального обеспечения и т. д., эффективность которой, как правило, и рассматривается как основной критерий опенки его деятельности. Менее заметными являются меры, предпринимаемые Правительством по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Хотя и они, исходя из компетенции Правительства (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), составляют одно из важных направлений его деятельности.
В то же время ряд государственных органов специально создаются и существуют главным образом для выполнения таких специфических задач, как выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение различных санкций к правонарушителям, восстановление нарушенного права и т. д. Именно данную категорию государственных органов принято называть правоохранительными.
До настоящего времени в российском законодательстве нет нормы, содержащей определение, основные признаки либо указание на виды правоохранительных органов. Данный законодательный пробел восполняется юридической наукой, в которой выработан ряд критериев, характеризующих место и роль правоохранительных органов в системе государственного механизма России. К ним следует отнести следующие:
1. правоохранительные органы уполномочиваются для осуществления своей деятельности законом; чаще всего это закон, специально посвященный задачам, организации и компетенции этого органа (например, Федеральный за кон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. для органов прокуратуры, Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. для органов милиции и т. д.);
2. свою деятельность правоохранительные органы осуществляют только в пределах установленных законом правил и процедур. Нарушение этих правил и процедур само по себе является правонарушением и карается юридической ответственностью;
3. в процессе своей деятельности правоохранительные органы используют властные полномочия и активно применяют государственное принуждение;
4. законные и обоснованные решения правоохранительных органов подлежат обязательному исполнению; их неисполнение лицами либо органами, которым они адресованы, влечет дополнительную ответственность.
Достаточно дискуссионным сегодня является вопрос о круге органов и организаций, подпадающих под категорию «правоохранительные органы». Отсутствие четкой правовой регламентации данного вопроса вызывает к жизни достаточно широкий спектр мнений, иногда абсолютно полярных, по данному вопросу.
Значительное число ученых и практиков (В. П. Божьев, Л. К. Савюк и др.) предлагает употреблять термин «правоохранительные органы» в достаточно широком смысле, применяя его ко всем государственным и негосударственным структурам, основная функция которых состоит в обеспечении законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. В этом случае к правоохранительным органам относят суды, прокуратуру, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности (Совет безопасности, ФСБ и т. д.), таможенные органы, органы юстиции, нотариат, адвокатуру, частные детективные и охранные предприятия, Уполномоченного по правам человека и др.
Не меньшую поддержку имеют и более узкие трактовки рассматриваемой категории. Некоторые авторы исключают из числа правоохранительных органов суды на том основании, что они, являясь органами судебной власти, не могут быть включены в одну типологическую группу со структурами, традиционно олицетворяющими силу и мощь исполнительной власти (органы внутренних дел, безопасности и т. д.), от которой суды должны быть независимы. Хотя нельзя забывать и отрицать того обстоятельства, что суды в своей практической деятельности занимаются непосредственной охраной права. Ведь именно в суды обращаются граждане в поисках защиты своих прав, именно суды окончательно разрешают споры о праве между государственными органами и т. д. Поэтому, учитывая принадлежность судов к самостоятельной ветви судебной власти, их следует скорее не исключать из числа правоохранительных органов, а рассматривать в качестве органов с особым статусом, стоящих на вершине пирамиды всей системы правоохранительных органов.
Достаточно распространено также мнение, что единым наименованием «правоохранительные органы» нельзя объединять государственные органы и негосударственные (общественные или частные) структуры. Очевидно, что они имеют разную юридическую природу и, как следствие, различную способность к применению государственной власти и принуждения (у государственных органов такая способность есть, у негосударственных — нет). Поэтому вполне справедливо предлагается именовать их по-разному, например правоохранительные органы — для государственных органов, правоохранительные организации — для негосударственных структур (Э. П. Григонис, А. П. Гуляев и др.).
С учетом сказанного могут быть выделены следующие группы правоохранительных органов.
1. Суды РФ
[2]. Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также иные функции, закрепленные в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» от 17 декабря 1992 г. (с последующими изменениями и дополнениями), в том числе уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
3. Система органов по борьбе с преступностью. Это условное название объединяет ряд относительно однородных по своей юридической природе и характеру деятельности государственных органов, к числу которых следует отнести органы внутренних дел и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, таможенные органы, службу судебных приставов, органы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, органы охраны основ конституционного строя и безопасности государства (ФСБ России, органы государственной охраны и т. д.). Последние изменения российского законодательства[3] позволяют отнести к дан ном категории правоохранительных органов и те государственные структуры, которые прежде было принято называть «пограничные войска». Новый закон называет эти структуры «пограничные органы» и наделяет их рядом полномочий, характерных для остальных органов по борьбе с преступностью. Все вышеназванные органы обладают рядом общих, существенных признаков. Например, все они непосредственно осуществляют функцию борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, используя при этом особые предусмотренные законом формы и методы: оперативно-разыскную деятельность, предварительное расследование уголовных дел и т. д. Все названные органы являются военизированными и вооруженными. Для лиц, занимающих в них должности, установлены особый порядок прохождения службы, специальные или воинские звания, особый порядок внутрислужебных отношений и т. д. Наличие этих атрибутов и компетенции, предполагающей возможность применения в своей деятельности крайних форм государственного принуждения, оружия и специальных средств, дает повод называть подобные органы в научной и публицистической литературе «полицейскими» либо «силовыми».
Признак вооруженности роднит правоохранительные органы с Вооруженными силами, но их необходимо различать. Согласно Закону РФ «Об обороне», Вооруженные силы РФ являются государственной военной организацией, составляющей основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против России, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Таким образом, правоохранительная деятельность, поддержание общественного порядка и безопасности не входят в круг основных задач Вооруженных сил.
Заключение