Однако иногда в законах субъектов Федерации встречается и иной порядок отмены решения о регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно закону «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области» при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с нормами последующего законодательства устав приводится в соответствие с этим законодательством. При отказе представительного органа местного самоуправления от приведения его в соответствие с последующим законодательством или от направления на государственную регистрацию внесенных в зарегистрированный устав изменений регистрирующий орган вправе отменить решение о государственной регистрации устава. Здесь фактически предусматривается возможность отмены органами государственной власти действующего нормативного правового акта муниципального образования — его устава, что не соответствует принципам, установленным федеральным законодательством [[11], с. 32].
В Свердловской области 20 ноября 1995 г. Управлением юстиции был зарегистрирован Устав города Екатеринбурга, который был сразу же официально опубликован и вступил в силу. 7 декабря того же года распоряжением начальника Управления юстиции государственная регистрация Устава города была отменена. 24 января 1996 г. решением Верх-Исетского районного суда по заявлению Екатеринбургской городской Думы указанное распоряжение было признано незаконным, изданным с превышением установленной компетенции и недействительным с момента его подписания.
В Ивановской области законом предусматривается возможность отмены решения о государственной регистрации Устава по вновь открывшимся обстоятельствам, в том числе в случаях, когда принятое решение основано на недостоверных или недостаточно проверенных документах либо явилось следствием неправильного применения действующего законодательства. В этом случае по результатам проверки может быть принято решение о полной отмене акта государственной регистрации Устава и аннулировании выданного свидетельства о государственной регистрации или о частичной отмене акта государственной регистрации без аннулирования свидетельства (если отдельные положения зарегистрированного Устава противоречат действующему законодательству) [[12], с. 33].
В принципе, возможность отмены решения о регистрации устава муниципального образования по вновь открывшимся обстоятельствам допустима (если, например, был грубо нарушен порядок регистрации: представлен не тот текст устава, который был принят в муниципальном образовании, документы оказались подложными и т. п.). Однако механизм какой-то частичной отмены акта государственной регистрации устава представляется сомнительным. Возможность последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований, на наш взгляд, следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий субъектов Федерации в этом вопросе.
Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного само управления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения [[13], с. 77].
Проблема нарушений в сфере обеспечения законности в системе разработки и принятия муниципальных актов существует во многих регионах России. Так, например, в Самарской области в 2005 году были выявлены и оспорены 2921 подзаконный акт органов местного самоуправления (в 2004 г. – 1662), в том числе 238 актов представительных органов местного самоуправления (в 2004 г. – 170), 2863 акта иных органов местного самоуправления (в 2004 г. – 1492). На незаконные акты органов местного самоуправления прокурорами городов и районов вынесено 2810 протестов (в 2004 г. – 1547).
Таким образом, муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор.
Анализ проблем контроля центральных властей за нормативной деятельностью местных органов показал, что возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. При этом, учитывая рассмотренный опыт административного контроля, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.
2.2 Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов
В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.
Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах [[14], с. 31].
Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:
– сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
– подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
– подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
– подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства) [[15], с. 32].
Вся эта многогранная деятельность усложняется в связи с тем, что предметом является нормативный массив муниципальных органов.
Органы государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации принимают меры по юридической технике (в широком смысле), по приведению в соответствие актов местных органов законодательству, меры по предотвращению нарушений. В области создания правовой базы местного самоуправления необходимо обеспечить:
- правовое регулирование самостоятельной организационной, финансовой и хозяйственной деятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
- устранение внутренних противоречий и неполноты федерального законодательства по вопросам местного самоуправления;
- кодификацию федеральных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;
- приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством;
- создание условий для формирования в муниципальных образованиях собственной системы нормативных правовых актов;
- выработку механизмов ответственности за неисполнение федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, актов органов местного самоуправления.
- правовое установление порядка определения границ и территорий муниципальных образований [[16], с. 33].
Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.
В качестве примера актов органов государственной власти субъектов Федерации может служить Постановление Губернатора Московской области от 13 июня 2001 г. «О содействии органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области в обеспечении соблюдения законодательства Российской Федерации, Московской области при принятии ими правовых актов» [[17]].