В качестве наиболее характерных нарушений законодательства РФ, содержащимися в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить следующие:
– превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий.
– неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления.
– нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.
– нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством.
– нарушение административного законодательства [[28], с. 35].
В настоящее время в Челябинской области проделана значительная работа по приведению нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ и действующим законодательством. Для проведения учета и осуществления контроля над нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Главным управлением юстиции по Челябинской области созданы и ведутся Реестр Уставов муниципальных образований (внесено 305 Уставов), Реестр нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, Реестр нормативных правовых актов Глав муниципальных образований.
В целях дальнейшего контроля за соответствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления Конституции РФ, законодательству РФ и Челябинской области приказом начальника Главного управления утвержден Временный порядок проведения юридической экспертизы и ведения реестра нормативных правовых актов органов местного самоуправления Челябинской области. Письмом Главного федерального инспектора в Челябинской области Временный порядок направлен во все муниципальные образования Челябинской области.
Временным порядком рекомендовано органам местного самоуправления обеспечить направление в Главное управление Министерства юстиции по Челябинской области копий нормативных правовых актов в 10-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные нормативные правовые акты, для включения этих актов в реестр и проведения юридической экспертизы. В настоящее время в соответствии с вышеназванным Временным порядком в Главное управление поступило свыше 500 актов органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что анализ вновь поступающих актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о значительном улучшении их качества как с точки зрения законности содержащихся в них норм, так и с точки зрения юридической техники. Это говорит о том, что должностные лица органов местного самоуправления (прежде всего юридические службы) стали уделять гораздо больше внимания проблеме соответствия актов органов местного самоуправления Конституции РФ и федеральному законодательству [[29], с. 36].
Следует обратить внимание на тот факт, что сознавая важность поставленной задачи по созданию единого правового пространства в Российской Федерации и учитывая наличие объективных трудностей у органов местного самоуправления в процессе нормотворческой деятельности, руководством Главного управления Министерства юстиции по Челябинской области принято перспективное решение не ограничиваться лишь контрольными функциями, а оказывать всестороннюю помощь органам местного самоуправления в этой сфере. Достаточно важным с этой точки зрения является утвержденное Положение о Консультационном пункте по оказанию правовой помощи органам местного самоуправления Челябинской области. Основными направлениями деятельности Консультационного пункта являются оказание правовой помощи органам местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов, обобщение основных несоответствий федеральному законодательству, выявляемых в актах органов местного самоуправления Челябинской области, подготовка методических рекомендаций по вопросам нормотворчества органов местного самоуправления и др. [[30], с. 37].
Завершая рассмотрение проблем обеспечения законности регионального и местного нормотворчества в Челябинской области следует признать, что реализация деятельности по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться достаточно активно ввиду отсутствия необходимой правовой основы для предупреждения принятия актов органов местного самоуправления, несоответствующих законодательству РФ.
Таким образом, законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется желательным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению деятельности. Опыт Челябинской области показывает, что создание специализированного пункта по оказанию помощи органам местного самоуправления может существенно повысить качество местного нормотворчества.
3.2 Модель совершенствования законности актов муниципальных органов
В связи с этим, настоящее время с особой остротой встает вопрос о совершенствовании механизмов ответственности высших выборных должностных лиц местного самоуправления, в значительной мере определяющих функционирование системы местного самоуправления. Сегодня очевидно, что нечеткое правовое решение этого вопроса является источником серьезнейших политических рисков [[31], с. 37].
Рассматривая поставленную проблему, нам представляется правильным выделить следующие основные элементы, обеспечивающие функционирование правового механизма ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»:
- механизм ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»перед местным населением;
- механизм ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»перед государством;
- механизм муниципального внутрисистемного контроля в отношении Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район».
Рассматривая механизм Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» перед местным населением следует указать, что в общих чертах он установлен в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащем статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Данный закон установил такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Однако, в нем четко указано, что порядок и условия наступления ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.
Следует признать, на практике применение указанного вида ответственности является достаточно проблематичным, так как в уставах муниципальных образований процедура отзыва Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» и, как правило, не закрепляется, а если и закрепляется, то очень абстрактно, в общих фразах.
На основе анализа уставов муниципальных образований Уральского федерального округа, следует отметить, что в них, как правило, применительно к отзыву Главы муниципального образования не определяются: основания отзыва; порядок возбуждения вопроса об отзыве; субъект, наделенный правом назначить голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации; процедура назначения, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращение полномочий Главы муниципального образования; меры принуждения к отставке в случае отказа Главы прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия [[32], с. 35].
С учетом всего вышеизложенного, следует констатировать тот факт, что в настоящее время практическая реализация процедуры отстранения Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от занимаемой должности в результате выражения ему недоверия населением муниципального образования является очень проблематичной, что порождает нестыковку между правом населения избрать Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» и правом населения привлечь его к ответственности.
Помимо ответственности Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» перед населением в системе ответственности Главы муниципального образования следует выделить механизм его ответственности перед государством, анализ которого представляется достаточно интересным в научном плане.
В настоящее время, в законодательстве прописан следующий механизм. Главы Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район», принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае, если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.