Правила подготовки правовых актов органов местного самоуправления определяются регламентом представительного органа и местной администрации.
Важнейшим моментом при подготовке правового акта органа местного самоуправления является внесение проекта этого акта. Готовится проект органом или лицом, внесшим вопрос на рассмотрение органа местного самоуправления.
В регламентах органов местного самоуправления устанавливается и порядок принятия правовых актов, причем он может различаться в зависимости от того, по какому вопросу принимается правовой акт. По отдельным вопросам правовые акты считаются принятыми, если за них проголосовало квалифицированное большинство (2/3 голосов); по остальным вопросам акты принимаются простым большинством (более 1/2 голосов). В некоторых случаях определяется большинство голосов от из бранных или присутствующих депутатов. Такая ситуация не всегда оправдана. Демократический порядок принятия нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления предполагает наиболее полное представительство в данном органе. В том случае, когда устанавливается в регламенте, что акт считается принятым большинством от присутствующих депутатов, а не от избранных, теряется весь смысл деятельности представительного органа. В этом случае нельзя гарантировать оптимальное выражение воли депутатов представительного органа в принимаемом акте.
Вопрос о видах правовых актов муниципальных органов решен на уровне федеральной власти, а не на уровне муниципального образования. При определении вида правового акта принимается во внимание прежде всего характер и функции, выполняемые органом.
Соблюдение законной формы акта является одним из условий его правомерности, служит внешним признаком, удостоверяющим подлинность и государственный характер акта [2].
ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. не только закрепил виды актов органов местного самоуправления, но и определил круг вопросов, по которым орган или должностное лицо местного самоуправления принимает конкретный вид акта. Как отмечалось ранее, основным критерием, позволяющим определить форму акта, согласно Закону, является содержание вопросов, разрешаемых органом или должностным лицом.
В юридической литературе в качестве таких критериев называют: степень важности принимаемого решения, юридическую природу, процедуру принятия актов, основанную на принципе коллегиальности или единоначалия, правовые последствия, место органа, издающего акт управления в системе органов власти [3].
Критерии выбора формы актов предлагается рассматривать как основные и дополнительные. К основным критериям относят процедуру принятия акта, вид (форму) деятельности органа, правовые последствия (пределы воздействия акта). К дополнительным критериям относят степень важности вопроса, по которому принимается акт, юридическую природу акта (нормативность, юридическую силу).
С некоторыми критериями, названными в литературе, трудно согласиться. Такой критерий, как важность вопроса, на наш взгляд, нельзя включать в число критериев выбора формы актов, поскольку он не поддается объективной оценке. Однако нельзя не согласиться с И.С. Самощенко, который отмечал, что «юридическая природа акта зависит не от того, какой вопрос им решается, а от того, решается ли он им в общем плане или же в плане конкретном, индивидуальном».
Иногда форма акта предопределена в другом акте, содержащем предписания издавать тот или иной акт с указанием его формы. Так, в ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. устанавливается, что представительный орган принимает устав муниципального образования. При этом в Законе определены и вопросы, которые должны быть отражены в уставе [4].
Таким образом, акты, принимаемые органами местного самоуправления, отличаются большим многообразием форм, при этом за дача выбора оптимального варианта формы конкретных актов имеет практическое значение.
Итак, законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности.
Становление прокурорского надзора имеет свои исторические вехи развития. В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При этом надзор за законностью деятельности государственной администрации является одним из направлений прокурорского надзора.
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
2 Анализ осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов управления
2.1 Проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в РФ на современном этапе
Конституция РФ в разделе, устанавливающем основы конституционного строя, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении собственного правотворчества (ст. 12), а также закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы (ст. 15).
Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.
К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования. Проблема обеспечения законности правовых актов местного самоуправления требует серьезного государственного подхода [, с. 70].
До принятия действующей Конституции РФ незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне федеральное законодательство закрепило принцип, согласно которому решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.
В то же время существующий механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность муниципального правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат».
Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор. В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде рации» от 17 января 1992 г. предоставляет прокурору возможность по своему усмотрению выбрать процедуру восстановления законности: принести протест в порядке надзора либо сразу обратиться в суд. При этом объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты [[3], с. 71].
Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. Кроме того, прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокуратура не обязана вести тотальную проверку правовых актов муниципальных образований и осуществляет ее только при наличии соответствующего сигнала, т. е. выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления оперативно попадают в поле зрения прокуратуры.