Требования законности актов органов местного самоуправления можно сгруппировать в четыре группы:
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- соблюдение компетенции органа, принимающего акт;
- соответствие правового акта цели и содержанию законного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов;
- соблюдение формы правового акта и порядка принятия в соответствии с законом или иными нормативными актами.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина – требование непосредственно вытекает из содержания ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Соблюдение компетенции органа местного самоуправления как требование при принятии правового акта закреплено в ст. 7 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г., согласно которой органы и должностные лица местного самоуправления принимают правовые акты по вопросам своего ведения (вопросам местного значения).
Соблюдение данного требования предполагает прежде всего правильное представление о компетенции органа, т. е. о пред метах его ведения, правах и обязанностях. В ФЗ «Об общих принципах...» 1995 г. были определены вопросы местного значения. При этом полномочия органов местного самоуправления в дан ном Законе не получили закрепление. При отсутствии законодательно определенных полномочий органов местного самоуправления создавалась ситуацию, когда эти полномочия могли быть закреплены либо в законах субъектов Федерации, либо в уставах муниципальных образований. Возникал определенный разнобой в том, как и за какими органами местного самоуправления закреплялись те или иные полномочия по решению местных вопросов. В ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. этот вопрос уже решается иначе. В нем не только закрепляются вопросы местного значения, но и в ст. 17 Закона определены полномочия органов местного самоуправления, в пределах которых они могут принимать правовые акты. Иначе решается вопрос о разграничении полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления. Круг вопросов правотворчества представительных органов местного самоуправления довольно широк. Расширен перечень предметов исключительного ведения представительного органа. Так, к его ведению отнесен вопрос об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, об определении порядка участия муниципального образования в организациях муниципального сотрудничества, порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, Законом определена ведущая роль представительных органов в системе органов местного самоуправления, что обеспечивает верховенство правовых актов представительных органов по вопросам местного значения в системе правовых актов местного самоуправления. И тем не менее на практике в муниципальных образованиях наблюдается тенденция к усилению исполнительной власти. Принцип подотчетности исполнительного механизма представительному органу местного самоуправления, закреп ленный Законом, воспроизводится в нормативных актах муниципальных образований, однако складывающиеся там модели самоуправления сводят к минимуму возможности влияния представительного органа на решения исполнительных органов. В частности, в муниципальных образованиях глава образования, как правило, избирается населением непосредственно и обладает довольно сильной исполнительной властью.
Касаясь соблюдения компетенции по предмету регулирования, отметим недопустимость вторжения одних органов в сферу деятельности других, хотя данное требование нередко нарушается органами местного самоуправления. Подчас главы муниципальных образований принимают правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции представительных органов. Так, в 2004 г. глава г. Твери принял решение о повышении тарифов за коммунальные услуги, оказываемые муниципальными предприятиями, в то время как решение таких вопросов отнесено Уставом муниципального образования к компетенции городской Думы. В итоге это дело разрешалось в судебном порядке.
Предписания, содержащиеся в правовом акте представительного или исполнительного органов местного самоуправления не должны превышать пределов, установленных законодатель ном. Таким образом, важно не только установить, к ведению какого органа относится вопрос, по которому предполагается издание правового акта, но и определить пределы для решения этого вопроса. К сожалению, на практике нередки нарушения и этого требования. Так, в Уставе Рамешковского района Тверской области, принятого представительным органом районного муниципального образования, было закреплено, что главой района может быть избран гражданин Российской Федерации, не моложе 21 года и проживающий на территории Рамешковского района не менее одного года». Слова «проживающий на территории Рамешковского района не менее одного года» не соответствуют Конституции РФ и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории Российской Федерации, включая требования к сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются Конституцией РФ. В отношении выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в Конституции РФ каких-либо ограничений пассивного избирательного права не содержится. Следовательно, представительный орган названного муниципального образования, принявший Устав, превысил пределы своих полномочий. Эта часть Устава была отменена решением Рамешковского районного суда от 11 марта 2004 г.
Наконец, правовые акты муниципальных органов не должны нарушать территориальных пределов деятельности этих органов. Важно, чтобы компетенция органа местного самоуправления была строго регламентирована нормами права. Конечно, все предусмотреть в законе сложно, поэтому законодатель устанавливает, что кроме названных в законе вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ст. 14 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г.).
Соответствие целям и содержанию закона означает, что при издании правового акта органа местного самоуправления, иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, не допустимы какие бы то ни было отступления от целей, которые имелись в виду в законах и других актах (например, в уставе муниципального образования), обладающих большей юридической силой. Это требование обязывает органы местно го самоуправления использовать предоставленные им полномочия только для тех целей, которые определены законом.
Говоря о необходимости соответствия правовых актов органов местного самоуправления целям и содержанию закона, следует обратить внимание на недопустимость противопоставления законности и «целесообразности» при принятии актов. Особенно недопустимо нарушение требований законности по мотивам «целесообразности». Нельзя, например, постановлением главы муниципального образования передать денежные средства, выделенные для содержания школ, медицинских учреждений, на ремонт дорог, каким бы это важным ни казалось. Другой пример. Собранием депутатов Кашинского района Указом в 2001 г. было принято решение, утверждающее Положение о резервном фонде в составе муниципального образования, в котором устанавливалась возможность оказания материально-технической помощи расположенным на территории Кашинского района правоохранительным и судебным органам, пожарным дружинам, противопожарным службам, поисково-спасательной службе, военкомату, в том числе на приобретение оборудования, средств связи и транспорта. Такое решение противоречит Бюджетному кодексу РФ, в ст. 84 которого определено, что функциональные виды расходов (в том числе функционирование федеральной бюджетной системы) финансируется исключительно из федерального бюджета. По протесту прокурора решение Собрания депутатов было отменено. В целом нарушения законодательства органами местного самоуправления встречаются довольно часто. Наиболее распространенными являются нарушения бюджетного законодательства, в области использовании земли, в сфере предоставления льгот.
Издание акта в порядке и форме, установленных законов означает соблюдение муниципальными органами всех правил подготовки проекта правового акта, его рассмотрения, принятия, оформления и доведения до сведения исполнителей.
В статье 46 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. дан примерный перечень субъектов, обладающих правом вносить проекты правовых актов. К ним относятся: депутаты представительного органа, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты право творческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. Здесь же устанавливается, что порядок внесения проектов муниципальных актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся проекты. В ст. 35 Закона закреплено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.