пройти восстановительный период (около года), а в дальнейшем функционировать как динамически устойчивая система.
Обратим внимание, что реформирование системы и структуры ФОИВ в указах Президента РФ всегда начинается со слов: «В целях формирования эффективной системы и структуры ФОИВ...», однако, если в 2004 г. эта реформа была существенно дважды изменена в результате принятых четырех указов, то это свидетельствует о наличии минимум двух факторов: 1) сложности объекта реформирования; 2) недостаточной научной обоснованности в разработке и проведении административной реформы.
Результаты научно-практической конференции 2003 г., посвященной 200-летию министерств России, проведенной во исполнение Указа Президента РФ от 6 мая 2002 г. № 445 на тему «История становления и современное состояние исполнительной власти в России» показали сложность разрешения функциональных проблем за 200 лет существования министерств как органов отраслевого государственного управления.
В связи с этим обратимся к содержанию Указа Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах».
В указе отмечено, что в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, необходимо:
1. Определить следующие приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 годах (иными словами, выявить, осмыслить и разрешить актуальные проблемы):
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (как видно из содержания указа, функции государственного управления практически не осуществляются, а только реализуется правовое регулирование и в основном в сфере предпринимательства, и естественно, что его избыточность негативно влияет на эффективность экономической деятельности);
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (для устранения дублирования функций и полномочий ФОИВ следует четко выявить объективные функции и образовать соответствующие орга-
низационно-правовые формы ФОИВ для осуществления ими своих полномочий);
— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики (это указание не совсем ясно, так как для эффективной деятельности самоуправляемых систем достаточно адекватного правового регулирования их отношений как между собой, так и с государством);
— организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам (это направление является самым приоритетным в совершенствовании деятельности исполнительной власти, и прежде чем приступить к разрешению этой комплексной проблемы, следует точно знать, какой процент собственности находится в частной, государственной и муниципальной форме. Только тогда можно ответить на вопросы, «чем» управляем, «что» регулируем и «какая цель» этой социальной деятельности. Понимание управления государственным имуществом как осуществления полномочий собственника (подмена публичного правового института частноправовым) и предоставление государственными организациями услуг гражданам также нельзя относить к функциям правового регулирования, тем более к функциям государственного управления);
— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (это также актуальная проблема организации управления органами исполнительной власти (государственными и местного самоуправления), обеспечивающей единство и ее целостность, как этого требует Президент РФ после трагических событий в г. Беслане).
2. Правительству Российской Федерации предписано образовать комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней в том числе представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Однако не предусмотрено, что концепцию и проведение реформы должны разработать квалифицированные научно-исследовательские структуры.
На практике же пока система и структура федеральных органов исполнительной власти, принятая Указом Президента РФ
от 9 марта 2004 г. № 314, явились, по существу, радикальной административной реформой федеральной исполнительной власти. А Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 была закреплена новая структура ФОИВ.
Проблему единства и целостности системы исполнительной власти нельзя разрешить только с помощью административно-правовых институтов, без изменения конституционно-правовых институтов, так как правовая природа и порядок образования исполнительной власти имеют четкие конституционные основы. Вопросы же совершенствования организации деятельности исполнительной власти больше под силу административно-правовым институтам. Например, создание Госсовета России, уполномоченные Президента РФ в федеральных округах и даже представление Президентом РФ на утверждение местным парламентам кандидатур на пост глав субъектов РФ — в целом также административные институты.
Разработку и создание эффективной организационной системы управления серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, отсутствие конституционного регулирования системы исполнительной власти, государственного управления, необходимого для четкого определения самой системы и структуры организации управления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управления как одного из принципиально важных условий в организации их деятельности.
40. Система и структура органов исполнительной власти, их функции в сфере экономической деятельности
В организации деятельности ФОИВ в сфере экономики главная роль отводится Правительству РФ.
Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую исполнительную власть. Это коллегиальный орган общей компетенции на всей территории России.
В систему органов управления в сфере экономического регулирования можно включить следующие министерства: 1) экономического развития и торговли; 2) финансов; 3) промышленности и энергетики; 4) транспорта; 5) сельского хозяйства; 6) природных ресурсов.
В сфере экономики большие полномочия осуществляет Президент, особенно в подборе и расстановке руководящих кадров ФОИВ. Он осуществляет функции оперативного контроля за экономической деятельностью Правительства и
других ФОИВ, отменяет постановления и распоряжения Правительства, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.
В течение 2003-2004 гг. будет проведена подготовка официальной статистической информации, проектов государственных прогнозов и мониторинг социально-экономического развития страны, что позволит скорректировать проводимую административную реформу.
Полномочия Правительства в сфере экономики:
- управление экономическими и социально-культурными процессами, создание условий для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизация экономики, реализация правового механизма рыночной экономики;
- осуществление мер по укреплению денежной и кредитной систем, разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен, обеспечение гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения;
- организация разработки и исполнения федерального бюджета, а также прогнозов экономического и социального развития России и важнейших федеральных программ;
- обеспечение в соответствии с законами и указами Президента нормативного регулирования и руководства органами исполнительной власти по защите прав собственности на всей территории России;
- осуществление мер по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов;
- осуществление руководства в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности. Структура ФОИВ, полномочных осуществлять функции
в сфере экономики (Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314):
1) Министерство экономического развития и торговли РФ и подведомственные ему: Федеральная таможенная служба; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом; 2) Министерство финансов РФ и подведомственные ему: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральное казначейство; 3) Министерство промышленности и энергетики РФ и подведомственные ему: Федеральное агентство по
промышленности; Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство по энергетике; 4) Министерство транспорта РФ и подведомственные ему: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство геодезии и картографии; 5) Министерство сельского хозяйства РФ и подведомственные ему: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральное агентство по сельскому хозяйству; 6) Министерство природных ресурсов РФ и подведомственные ему: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; 7) Федеральные службы (антимонопольная, по финансовым рынкам, по тарифам), находящиеся в ведении Правительства РФ.