Контроль — форма обратной связи, позволяющая устанав-. ливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.
Цели контроля:
- направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений;
- совершенствование деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.
Функции государственного управления:
1) прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности;
2) планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;
3) выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
4) разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
5) распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг рруту органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
6) правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
7) контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным;
8) учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов;
9) информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
10) кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.
Функции государственного управления реализуют не только органы исполнительной власти. Например, Государственная Дума России утверждает федеральный бюджет и заслушивает отчет о его исполнении, дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ и др. Судебные органы власти рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти правовых актов управления, о законности разрешении дел об административных правонарушениях и др.
3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и конституционные принципы деятельности
История возникновения термина «исполнительная власть» за рубежом имеет давнюю историю как принцип разделения власти и создания системы «сдержек» и «противовесов», т.е. увеличение объема власти какого-либо государственного органа или должностного лица должно быть адекватно увеличению объема ответственности во избежание неконтролируемых видов государственной власти. Теория разделения законодательной и исполнительной власти, разработанная английским философом Дж. Локком (1632-1704), была в последующем развита и дополнена самостоятельной судебной властью французским правоведом Ш. Монтескье (1689-1755), и используется она для государственного обустройства с учетом исторических и национальных особенностей разных стран. В нашей стране исполнительная власть законодательно впервые была закреплена как самостоятельная форма государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции РФ от 12.12.1993 г.
В ст. 10 закреплено три формы государственной власти, а в ст. 11 Конституции РФ определено уже четыре органа государственной власти. Исполнительная власть имеет свои специфические черты (признаки) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Признаки исполнительной власти:
1. Высшим звеном (подсистемой) органа исполнительной власти РФ является Правительство РФ — коллегиальный орган, осуществляющий свои функции в форме принятия (коллегиально) постановлений, которые являются подзаконными нормативно-правовыми актами по предметам ведения РФ и совместным предметам РФ и субъектов РФ и обязательны для исполнения на всей территории РФ. А в ст. 113 Конституции закреплен принцип единоначалия в определении Председателем Правительства РФ основных направлений деятельности, он также организует работу Правительства РФ. Однако способы и пути решения проблем по направлениям принимаются коллегиально в форме нормативных постановлений Правительства РФ. Аналогично в целом реализуется принцип единоначалия и коллегиальности в государственном управлении и органами исполнительной власти субъектов РФ, за исключением того, что глава субъекта РФ одновременно является и высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта РФ, что существенно отличается от федерального уровня.
2. Второй признак органов исполнительной власти касается предмета ведения, его границ и порядка принятия административно-правовых актов. На федеральном уровне они принимаются на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативных указов Президента РФ. На уровне субъектов РФ органы исполнительной власти по предметам своего ведения в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти и принимают решения на основании норм конституций республик в составе России и норм уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ. При этом в соответствии с п. 6 ст. 76 Конституции РФ, если существуют противоречия (правовая коллизия) между ФЗ и законом субъекта РФ, то вне предело"в ведения РФ (п. 4. ст. 76) действует закон субъекта РФ, что также не способствует единению и целостности исполнительной власти в России.
3. Третий признак касается иерархии (соподчиненности) правовых актов ФОИВ. Их решения (акты управления) всегда принимаются на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указов Президента РФ, т.е. являются не только подзаконными актами в сфере управления, но и не должны противоречить нормативным указам Президента РФ.
Решения же государственных органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, КФЗ, ФЗ, международным обязательствам РФ и нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ своим указом может только приостановить до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85 Конституции РФ).
4. Четвертый признак органов исполнительной власти отражен в части 1 ст. 11 Конституции РФ «Государственную власть а Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ», т.е. здесь состав органов государственной власти иной, в отличие от ст. 10 Конституции РФ, где указаны три формы государственной власти. Кроме того, в ст. 11 вместо органов исполнительной власти указано Правительство РФ, что далеко не одно и то же. На уровне же субъектов РФ в соответствии со ст. 10 Конституции РФ три формы государственной власти: законодательная, исполнительная во главе с президентом республики или главой субъекта Федерации и судебная.
5. Пятый признак органов исполнительной власти. Действующая система ФОИВ в соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 имеет как бы два блока — «президентский» и «правительственный», которые имеют свои уровни системы. Первым уровнем управляющей системы «президентского
блока» является лично Президент РФ с его обслуживающим аппаратом. Вторым уровнем управляемой и одновременно управляющей системы являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, имеющие правовой статус федеральных министерств, так как они непосредственно подчиняются Президенту РФ, осуществляют государственную политику в своей сфере и имеют право принимать нормативно-правовые акты по предметам ведения. Третий уровень — управляемая подсистема, состоящая из федеральных служб и федеральных агентств, являющихся ФОИВ и находящихся в ведении федеральных министерств.
В «правительственном блоке» соответственно первым уровнем управляющей системы ФОИВ является Правительство РФ, вторым уровнем — управляемая и одновременно управляющая система — федеральные министерства, и третьим уровнем ФОИВ являются федеральные службы и федеральные агентства в ведении федеральных министерств.
Непосредственно Правительству РФ подчиняются шесть федеральных служб: 1) антимонопольная; 2) по тарифам; 3) по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; 4) государственной статистики; 5) по финансовым рынкам; 6) по экологическому, технологическому и атомному надзору — и два федеральных агентства: по атомной энергии и космическое агентство, т.е., по существу, их правовой статус в какой-то мере приравнивается к федеральному министерству, как федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Кроме того, Президент РФ и Правительство РФ могут образовывать территориальные органы исполнительной власти по согласованию с органами власти субъектов Федерации. Учитывая единое правовое поле в РФ, аналогичная структура органов исполнительной власти в целом должна быть и на уровне субъектов Федерации. Все это усложняет взаимодействие различных по статусу органов исполнительной власти и не способствует ее эффективному функционированию как единой и целостной системы (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), что и подчеркнул Президент РФ после трагических событий в г. Беслане.
Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти (например, финансы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, милиция, службы внутренней и внешней безопасности и т.п.).