Демократическая модель федерации будет строиться на основе изменения сложившегося административно-территориального деления страны в направлении укрупнения субъектов Федерации. Многие мелкие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как субъекты Федерации. Демократический федерализм требует дальнейшей децентрализации бюджетной системы; разделения налогов на федеральные, региональные и местные; четкого разграничения доходно-расходных полномочий федерального и регионального уровней государственной власти. Нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах должна быть законодательно закреплена принятием закона о государственных минимальных стандартах. Препятствием к осуществлению этого сценария могут стать амбиции руководителей субъектов РФ, возражающих против укрупнения регионов страны.
Сценарий 4. Конституционный федерализм. Во многом повторяет принципы демократического федерализма с тем отличием, что число и границы существующих 89 регионов не изменяются, либо укрупнение субъектов РФ касается только областей и краев, а национальные республики сохраняют свой привилегированный статус. При данном сценарии в основе федерации остается национально-территориальный принцип, а федерация, будучи конституционной, характеризуется асимметричностью и неравноправием разных типов субъектов Федерации.
Многие предпосылки и правовые контуры демократического федерализма к настоящему моменту созданы. Поэтому Россия с большой вероятностью будет развиваться от асимметричной договорной федерации – через асимметричную конституционную – к симметричной конституционной федерации.
1. Федерализация: определение, значение
2. Федерализм: составные элементы
3. Соотношение понятий: «виды» и «модели» федерации
1. Абдулатипов Р.Г. Федерология. М., 2004.
2. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.
3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2005.
4. Дугин А.Г. Евразийский федерализм // Философия права. 2001. № 2.
5. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12.
6. Колосов В.В. Некоторые особенности философского анализа явления федерализма // Экономические и правовые реформы в РФ. М., 1999.
7. Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. № 5.
8. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме ассиметричных федерациях //
9. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2.
10. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1996.
11. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2001.
12. Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5.
Федеральная терминология широко используется в гуманитарных и других науках, в публицистике и даже в художественной литературе, она употребляется в названиях различных организаций (например, Американская федерация труда, Всемирная федерация женщин). Идею федерализма нередко распространяют на очень широкий круг общественных, а иногда и личных отношений. В свое время сторонники анархизма И. Бакунин. П. Кропоткин, П. Прудон писали о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности – экономическую, социальную, культурную, с тем, чтобы получить подлинно децентрализованное целое, в котором бы власть уживалась со свободой. Иногда под федерализмом понимают персональные отношения, иногда распространяют на международные объединения (ООН, Европейский Союз). Глигич-Золотарева М.В. определяет федерализм как «принцип, концепцию, парадигму государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях; способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне». Существенной частью понятия «федерализм» является идеологическая составляющая. При этом «федерализм… может существовать и без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»[31].
Термин «федерализация» делает акцент на динамику, отражая не организацию, а процесс.
Этот процесс может иметь различную направленность. «Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия (самый трудный путь)».[32]
Процесс федерализации как объединения осуществлялся во многих странах. В США он принял форму усиления централизаторских качеств (от конфедерации к федерации в 1787 г.), в СССР – форму объединения в федерацию государств, образовавшихся после распада Российской империи в результате революции 1917 г. Эта же форма федерализации характерна для Объединенной Республики Танзании.
Федерализация может означать процесс, когда унитарные государства по каким-то причинам (например, из-за национальных противоречий в Бельгии в 1993 г., в Эфиопии в 1994 г.) преобразуются в федеративные.
Федерализация может принять форму разделения территории на составные части, которые по-прежнему имеют общий центр управления. Иногда федерализация, как разделение, осуществлялась «сверху», метрополией при предоставлении независимости бывшим колониям (например, Нигерия, Малайская Федерация, ныне Малайзия).
Федерализация нередко обозначает процессы установления равновесия, сочетание разумных централизации и децентрализации, интересов федерации и ее субъектов. Такие процессы в федерации происходят постоянно, хотя и не всегда находят отражение в изменении законодательства. Правда, выравнивание не всегда происходит: на различных этапах добивается преимуществ та или другая сторона. Поэтому речь идет только о самой общей тенденции.
Термин «федерализация» иногда употребляют и в иносказательном значении. Его применяют для обозначения процессов децентрализации в унитарном государстве, хотя эти процессы не означают провозглашения федерации, а создают региональное государство (Испания, Италия, ЮАР и т.д.). При этом процесс федерализации в одних частях унитарного государства может зайти дальше, чем в других.
Процессы федерализации не обязательно должны касаться унитарного или федеративного государства в целом. Они могут относиться к созданию субъектами федерации экономических и иных (но не политических) региональных союзов. Такого рода объединения ряда штатов есть в Бразилии, в других федерациях. Они существуют в России (объединения ряда субъектов Федерации: «Преображение Урала», «Большая Волга» и др.). Однако это усеченный процесс федерализации, в своей основе не государственный, хотя и с элементами государственности. Он может оцениваться как установление дружественных связей, взаимодействие, с экономических позиций, но не как политическое объединение или создание организации публичного права, ибо, в соответствии с некоторыми конституциями федеративных государств (Мексики, Швейцарии и др.), субъектам федерации прямо запрещено создавать внутри федерации другие федеративные или конфедеративные образования, заключать между собой военные или политические - союзы (это же относится и к отношениям субъектов с другими государствами).
II. Понятие «федерализм» имеет сложный характер. Для его определения в науке применяют три главных подхода.
Первый подход – предельно широкий, когда это понятие распространяется на весь образ жизни. Французский автор М. Деруэ пишет, что «в федерализме не следует видеть только факторы политического или юридического характера, это – принцип общей организации, выражение определенной культурной тенденции, стиль жизни»[33] Американский исследователь В. Остром считает, что «федерализм – способ структурирования процессов познания», система, основанная на человеческом разуме.
В.В. Колосов утверждает, что «федерализм – это не только форма государственного устройства, оформленная с помощью конституционных принципов и закрепленная юридическими нормами, это еще и особый социальный институт, который должен привести к формированию гражданского общества и рождению института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью»[34]. В связи с этим необходимо рассматривать федерализм как комплексное явление, содержащее не только юридический, но и социологический, политологический, экономический и философский аспекты.
Такой подход может быть полезен при изучении определенных отношений в обществе. Однако, на наш взгляд, исследовать федерализм как государственное явление необходимо отдельно, отличая его от федерализма как социального явления, В данном случае решением этой проблемы могла бы стать выработка отдельною понятия для проявлений федерализма в других сферах, чтобы избежать путаницы в терминах.
Канадский автор Р. Уотте, американец Р. Агранофф и испанец А. Морено утверждали, что федерализм – это нормативная теория, призванная обосновать прагматичную технологию для выравнивания отношений различных частей государства.[35] Лейтмотив нормативистской концепции федерализма очень четко выразил Р. Уотте: «Основная нормативистская идея: федерализм означает, что политическая организация должна обеспечивать одновременно политическую интеграцию и политическую свободу в сочетании с разделением управления (разделением компетенций) в одном случае и с самоуправлением – в другом».[36]