Швейцария была первой, существующей до сих пор, федерацией, созданной на основе союза. В 1291 г. три кантона заключили союз «на вечные времена» как соглашение по существу международного характера. Затем к ним стали присоединяться другие кантоны, но путем заключения союзов не с конфедерацией, а между собой, причем нередко не со всеми, а лишь с отдельными участниками конфедерации. Множество этих самых разнообразных договоров затем было поглощено Конституцией 1789 г., создавшей республику.
Еще одним примером договорной федерации можно назвать США. Первоначально поселенцы 13 штатов, американских колоний объявивших независимость от Великобритании, в 1777 г. заключили общий договор – «Статьи Конфедерации и вечного союза». Федеративное государство было создано позже на основе принятия представителями этих штатов Конституции 1787 г. Ее принятие было своего рода заключением договора о создании федерации. Подобный способ использовался и в Мексике, где был в 1824 г. принят Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных штатов.
Кроме того, договорными федерациями считаются Объединенная республика Танзания, возникшая в 1964 г.; договорная федерация сербов, хорватов и мусульман, которая была создана в 1995 г. под нажимом мирового сообщества в целях прекращения войны между различными общинами. Соглашение о создании федерации было принято на американской военной базе в Дейтоне, в результате чего внутри унитарной Боснии и Герцеговины была создана федерация, что является уникальным фактором в мировой практике. Конституция Боснии и Герцеговины устанавливает, что она состоит «из двух образований – Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской».
В отличие от договорных федераций, которые создаются в основном «снизу», хотя иногда и под внешним давлением, и не всегда оформляются в виде общего соглашения участников, конституционные федерации создаются главным образом «сверху», в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней.
Так, после завоевания независимости была создана, а затем путем изменения конституции в 1956 г. реформирована федерация в Индии. Современная федерация в Пакистане учреждена после вооруженного выхода Бангладеш из Пакистана путем принятия Конституции в 1973 г. В 1993 г. в результате принятия поправок к конституции небольшая унитарная Бельгия была преобразована в федерацию, состоящую из трех субъектов. В 1994 г. на основе новой Конституции Эфиопия стала федерацией. Конституционным путем были созданы федеративные государства в Германии, Нигерии, на Коморских островах. После октябрьской революции 1917 г. в России актами центральной власти была создана федерация, закрепленная Конституцией 1918 г.
Вместе с тем нельзя провести четкое разделение между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по сути договорно-конституционный характер.
В последнее время получает распространение культурологическая классификация федерализма. Дугин А.Г. на конференции «Федерализм на пороге 21 века: российское и международное измерение» (9-10 февраля 2001 г.) выделил две модели федерализма: атлантисткую и евразийскую. Субъектами атлантического федерализма (США) являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенных однородным населением. Субъектом евразийского федерализма являются исторически сложившаяся общность, объединенная по национальным, культурным, конфессиональным признакам. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, основан на непрерывных традициях. В данном случае проявляется различие между континентальным типом цивилизации (Европа) и морским, характерным для англосаксонского мира, включая США. Субъект традиционного общества – общность, коллектив, основанный на традициях. Субъект «морского» общества – индивид, свободный и эгоистический предприниматель – потребитель. Главная задача евразийского федерализма – обеспечить максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития. Делегировав центру стратегические и геополитические функции, субъекты евразийского федерализма должны сосредоточиться на культурной сфере, включая и социально-экономические отношения и связи.
Евразийство как философия не признает универсальность прогресса, однонаправленный ход человеческого развития. Таким образом, федеральная система, вытекающая из этой философии, стремится освободить субъекты федерации от навязывания какой-то однообразной социально-политической системы. По мнению Ахмадеева, евразийская модель федерализма является наиболее естественной для России, однако для ее реализации необходима ярко выраженная региональная идентичность, а в России гражданин ассоциирует себя прежде всего с государством в целом (45%), а с местностью только 17%. Тогда как в Западноевропейских странах локальная идентификация превышает региональную и государственную (Германия – 34%, Италия – 40%).
Таким образом, анализ многообразия существующих моделей федерализма с точки зрения их демократичности и эффективности позволяет определить предпочтение моделей нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего объективные элементы асимметрии.
При образовании федерации конституционным способом все равно в большей или меньшей степени должно присутствовать согласие будущих членов федерации (письменное или устное), равно как и при образовании федераций договорным путем не всегда встречаются юридически оформленные договоры. Зачастую присутствует просто готовность отдельных территорий к воссоединению.
Необходимо разделяя федерации, исходя из способа их образования, можно говорить о федерациях, образовавшихся путем объединения и разделения территорий – «снизу» и «сверху».
Федерации, созданные «снизу» – это те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария.
Федерации, созданные «сверху» – те, которые образовались в результате разделения единого государства на субъекты, в ходе федерализации унитарного государства.
Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способом не исключает последующего изменение ее состава. Таким примером является США, где существуют 13 штатов, которые явились основой федерации, объединившись при ее создании, и остальные штаты, преобразованные или выделившиеся из других штатов. Отношение этих двух групп к союзу различное и суть такого явления очень выразительно высказал Роско Эшли, который писал: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые – как своего творца»[57].
Исходя из такого деления, можно говорить и о взаимоотношениях федерации и ее субъектов. В федерациях, образованных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий, и они являются более децентрализованными. Это совершенно естественно, так как эти образования до создания федерации были полностью самостоятельными, и сами управляли своими делами. Те же субъекты, которые до образования федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на наш взгляд, на первоначальном этапе должны быть менее децентрализованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территорий не приведет к нормальной жизнедеятельности субъекта. Таким субъектам нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовывать свои полномочия на выделенной территории, и это необходимо делать не без определенной доли участия государственных органов. В таком случае важно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, тогда развитие федерации будет плавным и эффективным. Контроль за законностью реализации полномочий и помощь при неудачном функционировании власти в субъекте должны входить в число функций государственной власти.
Еще одной важной проблемой в создании и успешном функционировании федерации является территориальное деление субъектов, которое должно учитывать исторически сложившиеся территориальные объединения и исходить из экономически выгодных ресурсных возможностей той или иной территории.
Экономический федерализм и региональная политика
1. Экономическое содержание принципов федерализма
2. Социально-экономическое положение регионов
3. Формы государственного (федеративного) регулирования территориального развития
1. Абдулатипов Федералогия. Спб, 2004.
2. Валентей С. Экономические проблемы становления российского Федерализма. // Федерализм. 1999. № 1.
3. Кольчугина А. Типология субъектов РФ по характеру и интенсивности межрегиональной миграции населения // Федерализм. 2006. № 2.
4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 2003.
5. Лексин В.Н. Экономика и федерализм // Российский экономический журнал. 1994. № 10-11.
6. Мельников Р. Федеральная региональная экономическая политика: стратегические альтернативы и пути реализации // Федерализм. 2006. № 2.
I. Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, то есть отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и другим интересам. Важнейшей предпосылкой федерализации является достижение всей системы общественных отношений определенного качества в перечисленных сферах. Внешне образование Федерации вызвано принятием соответствующей Конституции и нормативно-правовых актов, если абсолютизировать только юридический аспект, тогда можно предположить, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступают не интересы общества, а обосновывающие политические интересы документы юридического характера, что было реализовано в Советском Союзе, Югославии, Чехословакии. Устойчивость и развитие федеративной формы государства обеспечивается специфической формой общественного воспроизводства. В то же время в российской юридической науке практически не исследованы социально-экономические особенности федерализма, рассмотрены в большей степени правовые аспекты совершенствования межбюджетных отношений, разделе между федерацией и ее субъектами. В определенной степени это связано с особенностями исторического опыта зарождения современных федераций. Они возникли и укрепляли свои позиции в период становлении рыночных отношений и формирования национальных государств. Но в конце ХХ в. развитые в экономическом отношении федерации перешли в новое качественное состояние. Оно связано с социальными приоритетами в экономике, что способствовало повышению регулирующей роли государства. Поэтому Российская Федерация не может следовать тем же путем, по которому шли 300 лет современные реальные федерации. Так называемый «технологический подход» к регулированию экономических отношений может быть реализован лишь в стабильном государстве.