Многие аналитики склоняются к выводу, что ситуация в регионах может быть изменена только при активном вмешательстве федерального центра. Авторитарная модернизация все чаще рассматривается как единственный способ унификации и стабилизации, а усиление исполнительной власти как антитеза феодализации. Перспективы гражданского общества остаются при этом под вопросом: могут ли новые экономические и политические группы в регионах рассматриваться как конституирующие элементы будущего гражданского общества и политической демократии.
Разрушив прежнюю стабильность общества, переходные процессы выявили степень отчуждения власти от него. Они сделали актуальным вопрос: в какой мере региональные режимы есть порождение местного политического процесса, а в какой - политики центра? Любая прогностическая модель не может не учитывать влияния региональных политических процессов на общероссийскую модель власти. В настоящее время Россия практически окружена авторитарными режимами извне. Тревожность ситуации определяется тем, что и внутри нее, в регионах, идет конкуренция различных моделей политических режимов, большинство из которых имеют выраженные недемократические тенденции. Совершенно ясно: демократия в центре не может существовать, опираясь на региональные авторитарные режимы. Рано или поздно эта тенденция может стать доминирующей в стране. Но тогда это будет конец рациональных целей самой модернизации, без осуществления которых современная элита не сможет удержать ситуацию в правовом русле.
Вопрос стоит не о борьбе демократии и авторитаризма, а скорее о выборе типа авторитаризма - будет он просвещенным (т.е. ориентированным на модернизацию в рамках права) или деспотическим (неокорпоративистским или неопатримониалистическим).
Правовые способы федерального принуждения
1. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.
2. Формы федерального принуждения.
3. Контроль федерации в отношении ее субъектов в РФ.
1. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспекты. М., 1998.
2. Гончаров И.А. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.
3. Домрин А. Федеральная интервенция в деле субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февраля.
4. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализация в Конституции РФ // Государство и право. 2000. № 2.
5. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.
6. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.
7. Сафина С.Б. Федеративное государство: правовой аспект. Уфа, 2003.
8. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
I. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.
Верховенство федеральной государственной власти, необходимость
обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства являются основанием осуществляемого федерацией контроля над деятельностью ее субъектов. Виды и формы этого контроля разнообразны и обычно устанавливаются конституцией, но некоторые из них могут сложиться в порядке обычая. Эти формы контроля могут быть разделены на текущие (обычные) и чрезвычайные. К текущим формам контроля относятся, например, финансовый: налоги, субсидии, дотации, займы; судебный - по спорам о разделении компетенции, о действиях органов или должностных лиц; контроль по линии исполнительных органов, т. к. органы исполнительной власти, как правило, образуют единую вертикаль.
Институт федеральной интервенции в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций - Аргентины, Бразилии (см. ст.ст.34 -36 Конституции), Мексики, Венесуэлы, а также конституцией Эфиопии 1994 года. В случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных причин президент, привлекая армию, вправе распустить органы штата, назначить для управления штатом своего представителя. Президент принимает декрет о федеральном вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти, Верховного федерального суда или генерального прокурора. Декрет об интервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и называющий уполномоченное на это лицо, в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или Законодательному собранию штата; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. При отпадении оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.
В Аргентине, начиная с 1853 года, было более двухсот случаев федеральной интервенции. Однако в XX веке этот институт почти исчез из практики, но конституции сохранили эту меру как резервное оружие федерации. В Конституции США институт федеральной интервенции не предусматривается, но вмешательство федерации в дела штатов неоднократно имело место в 60 - 80-х годах для пресечения расистских беспорядков, неповиновения губернаторов штатов, для принудительного исполнения решений Верховного Суда и других актов федеральных органов.
Приостановление собственного управления субъекта федерации предусмотрен Конституцией 1975 г. Папуа-Новой Гвинеи. В отличие от трех ранее названных способов эта мера осуществляется не главой государства, а правительством с последующим утверждением парламентом. В этом случае законодательное собрание распускается, исполнительный орган смещается, управление провинцией переходит непосредственно к федеральному правительству. Приостановление собственного управления возможно при коррупции в ее органах, развале управления, несоблюдении конституции.
Введение всех способов чрезвычайного контроля в субъектах федерации возможно только на определенный срок, который может быть продлен только парламентом или его верхней палатой.
Своеобразный контроль предусмотрен федеральными властями ФРГ. В случае необеспечения властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказа земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращения землей своего участия в работе Бундесрата может осуществляться федеральное принуждение в соответствии со ст.37 германского Основного закона. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, дача указаний землям и их властям, при необходимости также отстранение правительства земли, роспуск парламента земли, назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.
II. Федеральное принуждение (вмешательство) - правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либо применении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений (обременении) личного или организационного (неимущественного) порядка.
По мнению А. Домрина, является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме[65]. И.А. Умнова отмечает наличие сходства института президентского правления с режимом чрезвычайного положения[66].
С нашей точки зрения, федеральное принуждение (вмешательство) как по характеру, так и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения. Можно выделить как минимум три таких отличия. Во-первых, при чрезвычайном положении органы государственной власти субъекта федерации, как правило, не отстраняются от выполнения своих функций, в то время как в условиях федерального вмешательства эти органы либо смещаются (распускаются), либо попадают в прямое подчинение к федеральным властям. Во-вторых, в случае введения мер федерального вмешательства временно меняется система разграничения предметов ведения и полномочия органов власти федерации и субъектов, а именно: органы власти федерации получают право осуществлять исполнительные и распорядительные полномочия органов власти субъектов по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения субъектов, а в ряде случаев они также осуществляют и законодательные функции. В-третьих, характер мер, вводимых при федеральном вмешательстве, как правило, указывает на неспособность региональных властей осуществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законодательства вследствие беспорядков, восстания либо невыполнения властями субъектов предписаний федеральных законов, т.е. имеется ярко выраженная региональная направленность. Основания же для введения чрезвычайного положения свидетельствуют о действии стихийных природных сил или возникновении техногенных катастроф, затрагивающих, как правило, значительную часть территории государства, а также о появлении факторов угрозы общенациональной безопасности вследствие попыток вооруженного захвата власти в стране либо внешней агрессии. Для подтверждения последнего довода можно обратиться к ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, где ясно обозначено, что основанием для введения чрезвычайного положения может быть исключительно "угроза жизни нации", а не какой-то обособленной территории[67]. Вместе с тем нужно отметить, что отдельные меры федерального принуждения в отношении субъектов федерации, а именно их органов власти, могут быть применены и в условиях режима чрезвычайного положения, особенно в случае отсутствия в законодательстве самостоятельной регламентации института федерального вмешательства.