Перечисляя многообразные функции полпреда, указ использует точно расплывчатые формулировки о «координации», «взаимодействии» «анализе» и т.п. Они выражают скорее временную неопределенность ситуации, а не реальные цели нового статута. Эти реальные цели включают фактически руководство всеми институтами исполнительной власти федеральными, так, в опосредованном виде, и региональными, правоохранительными органами, расстановкой кадров. Положение об участии «в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления» свидетельствует, по-видимому, о том, что вертикаль власти будет выстраиваться по этой линии. Существенными прерогативами наделены полпреды фактически и в области надзора за законностью, поскольку в их компетенцию входят осуществление (совместно с прокуратурой и Главным контрольным управлением президента) контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента и правительства, право предложений президенту о приостановлении действия актов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции, федеральным законам и международным обязательствам страны.
Это значит, что полпред получает функции, сопоставимые с теми, которыми обладали наместники или генерал-губернаторы, т.е. возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени президента и через голову местной законодательной и исполнительной власти.
Согласно специальному разделу о правах новых должностных лиц, они: получают особое информационное обеспечение (располагают всей полнотой информации о положении в регионе, идущей как сверху (от Администрации президента), так и снизу (от органов государственной власти субъекта федерации)); располагают банками данных (как Администрации, так и федеральных органов государственной власти); имеют возможность использовать все государственные системы связи, в том числе правительственную; получают неограниченные возможности контроля и сбора информации о ситуации в регионе (путем контроля исполнения федерального законодательства, бюджета и использования госимущества, приема жалоб от населения через голову местных властей, направления своих сотрудников для участия в работе органов государственной власти и местного самоуправления, беспрепятственного доступа в любые организации и использования значительного административного аппарата для осуществления этих задач контроля и ревизии).
Границы округов плохо соотносятся с традиционными экономическими регионами. О. Крыштеновская отмечает, что федеральные округа «способствовали разрушению установившихся междугубернаторских связей, представлявшихся Кремлю опасными» (с. 238), по мнению С. Валентея, федеральные округа смогут в дальнейшем свести к минимуму угрозу регионального, и тем более, этнического сепаратизма (с. 17).
В тоже время специальные исследования в области теории управления и управленческой практики убеждают, что гипертрофированная политсубъектность Федерации противоречит закону предела кратности и делает страну неуправляемой. В этой связи Федеральные округа новых административных единиц в России не добавили, т.к. они в существующем виде административной целостностью не обладают. Разграничение полномочий и предметов ведения в соответствии с Конституцией РФ осуществляется между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации и местным самоуправлением. Самостоятельные полномочия Федеральных округов ни Конституцией, ни действующим законодательством не предусмотрены.
Процедуру укрупнения было решено начать с ликвидации «матрешечных» субъектов РФ (субъектов, имеющих в своем составе автономные области), т.е. с присоединения бедствующих «национальных автономий» к крупным субъектам-донорам. Первый опыт по слиянию регионов был инициирован в декабре 2003 г., когда в результате референдума население Пермской области Коми-Пермяцкого АО высказалось за объединение[59]. За это проголосовали 84% жителей Пермской области и 89% - Коми-Пермяцкого АО. Показательно то, что население «поглощаемого» субъекта неслось к объединению даже с большим энтузиазмом, нежели и региона «принимающего». Немногочисленные противники ля сетовали на то, что в результате этой акции «коми-пермяцкий народ потеряет свою самобытность»[60]. В итоге 1 июля 2005 г. В. Путин подписал закон об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого АО и образовании в результате этого нового субъекта РФ - Пермского края. Закон был принят Государственной думой РФ 17 июня 2005 г. и одобрен Советом Федерации 22 июня 2005 г.[61] Официально новое территориальное образование начало существование с 1 декабря 2005 г.
Для продолжения эксперимента была избрана Сибирь. 15 октября 2004 г. депутаты законодательных органов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО высказались за объединение в единый субъект — Красноярский край. В январе 2005 г. депутаты законодательных собраний назначили дату проведения референдума на 17 апреля. Референдум состоялся, и, по словам губернатора Красноярского края А. Хлопонина, результаты потрясли даже его инициаторов. Объединение регионов поддержали 93% жителей Красноярского в Эвенкии идею создания единого Красноярского края, одобрили 80% участников референдума, а на Таймыре - 70%. Было заявлено, что после слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий, что якобы предполагает создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные «этнические» группы.
Проведение референдумов об Объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа стоило казне 13 млн. рублей, Красноярского края, Таймыра и Эвенкии- 100 млн. рублей, Камчатки и Корякского автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского и Бурятского автономного округа – 70 млн. рублей. После образования единого региона требуется издавать новые карты, менять тысячи вывесок, печатей и т.д. Затраты проходят по разным бюджетным статьям и точно не учитываются. В тоже время иногда не удается договориться с населением упраздняемых субъектов (Например, Адыгея и Краснодарский край, Алтайский край и Республика Алтай). Было заявлено, что после слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий, что якобы предполагает создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные «этнические» группы.
Серьезным стимулом для объединения служат дополнительные инвестиции и поощрительные дотации из федерального Центра. Напомним, что накануне красноярского референдума В. Путин подписал Указ о социально-экономическом развитии объединенной территории, согласно которому дотационные территории Эвенкии I и Таймыра на переходный период сохранят прежние объемы финансирования из федерального бюджета, а Красноярский край получит 200 млрд. руб. в виде инвестиций. Вернувшись из Красноярска 14 апреля 2005 г., министр регионального развития В. Яковлев сделал заявление о том, что «в России вместо 89 должно остаться 60 полноценных регионов», Еще более оптимистично прозвучал прогноз хорошо информированного Д. Рогозина, который предположил, «что в конечном счете у нас будет около 30 субъектов РФ» и что «реформа начнется сразу же после того, как все губернаторы будут переназначены»[62].
Наиболее вероятные кандидаты на следующее объединение Камчатская область и Корякский АО (губернаторы М. Машковцев О. Кожемяко уже подписали соответствующий протокол о намерениях и договорились о продолжении совместных действий). Согласован предварительный проект обращения к Президенту, в котором будут подробно изложены социально-экономические перспективы объединения. Представительные делегации Камчатки и Корякин посетили Пермский край с целью ознакомления с опытом работы по объединению регионов[63].
Судя по высказываниям политиков и чиновников высокого ранга на очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского АС Республики Коми и Ненецкого АО; Тюменской области, Ямале Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. О перспективе объединения Свердловской, Курганской и Челябинской областей говорил губернатор Свердловской области Э. Россель. Обсуждается возможность объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.
Особого внимания заслуживает заявление председателя Центризбиркома А. Вешнякова (сделанное им еще в 2005 г.) о том, что вскоре начнется процесс объединения Краснодарского края и Республики Адыгея[64]. Если это так, то это будет первый опыт ликвидации «суверенной» республики в составе РФ.
25 февраля 2006 г. лидеры этнополитических структур, ратующих суверенитет республики, провели в Майкопе «рабочую встречу предателей адыгской общественности Республики Адыгея, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Причерноморской Шапсугии и Краснодара».
В итоговом документе названной выше «рабочей встречи представителей адыгской общественности» предложена собственная версия укрупнения субъектов РФ. Авторам резолюции представляется целесообразным «объединить в составе Российской Федерации Адыгею, Кабарду, Черкесию и Шапсугию в Адыгскую (Черкесскую) Республику в рамках исторических границ».
Проблему совершенствования федеративных отношений невозможно решить лишь простым перераспределением полномочий и передачей функций по уровням власти или только преобразованием структуры через укрупнение субъектов. Важно четкое понимание конечной цели преобразований – повышение качества жизни населения через усиление социально-экономической эффективности субъектной структуры Федерации. Поэтому приоритетным становится обеспечение геополитической стабильности новой федеративной структуры российского государства.