Делая упор на такие критерии федерирования, как долевое правление через соучастие во власти на основе договора в сочетании с самоуправлением, целый ряд зарубежных исследователей склонны к расширительному токованию понятия «федерализм». Например, Д. Элейзер сущность федерализма формулирует таким образом: «В узком смысле оно означает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в широком – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».
Д. Элейзер, рассматривая федерализм в качестве родового понятия, выделяет следующие его подвиды: собственно федерация, конфедерация, федерализм, под которым подразумеваются асимметричные взаимоотношения между федерируемым государством и более крупной федеративной державой (модель США – Пуэрто-Рико) и ассоциированная государственность (США – Маршалловы острова). К разновидностям федерализма американский исследователь причисляет и различные квазифедеративные формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), кондоминиумы, конституционную регионализацию (Италия), конституционное самоуправление (Япония).
Такое расширительное толкование федерализма, высказываемое сторонниками этих подходов, не поддерживают другие ученые. Например, П.М. Силинов считает, что формальное отнесение к разновидностям федерализма той или иной коалиции, унии, международно-политической ассоциации или лиги суверенных государств., лишь координирующих свою деятельность во внешнеэкономической, внешнеполитической и оборонной сферах, не является правомерным. В противном случае возникает риск теоретического размывания политико-правовых признаков и принципов федерализма.
Второй подход более конкретен, но его сторонники, в том числе юристы, тоже далеко выходят за пределы исследования государственности. Они считают федерализм идеологией или теорией, принципом для организации политических отношений или, в более узком смысле, отношений власти, хотя и не только государственной, характеризуют его как политическую систему (нидерландский автор Ф. Делмантино).
Английский автор Дж. Смит пишет, что «федерализм можно рассматривать как идеологию». «Федеральная идея задумана как компромисс... между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным»[37].
Есть федерализм как теория (название идеологии, которое употребляют некоторые авторы, для него было бы излишне широким), есть и различные теории федерализма. Нет сомнения, что в «государственном» федерализме есть, а в других его формах (например, если под федерализмом понимать организацию политической партии с ее местными филиалами и примыкающими объединениями) могут быть элементы политических отношений, но разновидностей таких отношений довольно много, и сама по себе эта констатация не раскрывает даже основных сторон государственного федерализма.
Подход третьей группы авторов характеризуется тем, что они рассматривают федерализм в связи с государством, осуществлением государственной власти. Нидерландский автор Дж. Канн утверждает, что «...все «федеративное» должно касаться отношений между различными органами власти». Понятие «государственного федерализма» тоже определяется в науке по-разному. Зарубежные юристы нередко рассматривают федерализм с широких позиции как «способ разрешения споров о суверенитете между различными институциональными образованиями, сферы влияния которых (территория, население, юрисдикция) могут совпадать». «Федерализм нарушает традиционное представление о суверенитете как о чем-то безусловном и неделимом, – пишет Дж. Канн. – В федеративных государствах суверенитет аккуратно распределяется между отдельными входящими в его состав образованиями и центральной федеральной властью, причем для каждого из уровней существует своя исключительная, гарантированная от постороннего вмешательства, сфера распространения суверенитета».[38] Из требований федерализма, считает Дж. Канн, вытекают два следствия: необходимость письменного документа для придания федеральным отношениям законной силы и создание в федеративном государстве конституционного суда для разрешения споров между федерацией и входящими в нее объединениями, а также последних между собой. Вместе с тем Дж. Канн говорит и о том, что не всякую передачу власти можно считать федерализмом. «Федерализм и передача власти – это не одно и то же». Дж. Канн ссылается на процессы передачи власти, которые происходят в Великобритании (по отношению к Шотландии) и приводят к автономии. В Италии, Франции тоже определенные полномочия передаются на более низкий уровень, «однако это не означает, что оба государства стали федеративными». В последнем случае полномочия могут быть взяты назад новыми правительствами, а в федеративном государстве правительственные перемены не должны влиять на отношения федерации и ее субъектов.
Федерализм – очень емкое понятие. Его нельзя свести к понятию федерации, но его нельзя отождествлять и с политической системой. Федерализм одновременно отражает статику и динамику: материальные основы (существование федеративного государства и его субъектов), политико-территориальную организацию особого рода, отношения иерархичности целого и составных частей, принципиальное единство (согласие) по основным вопросам и частичное противостояние (конфликты), процессы федерализации и дефедерализации.
В таком подходе данной группы исследователей есть особое направление, сторонники которого рассматривают государственный федерализм с персоналистских позиций. Еще А. де Токвиль, анализируя федерацию США, подчеркивал, что членами союза являются не государства, а отдельные граждане, входящие в сообщества двух уровней:
государств – участников федерации и федерации как таковой.[39] Современные авторы, анализируя слова: «Мы, народ Соединенных Штатов...», которыми открывается Конституция США, также считают, что субъектами нового союза являются не города, сообщества или государства, а граждане.
С более узких позиций подходит к этому понятию российский исследователь Ю.А. Тихомиров. Он пишет: «Федерализм – способ сочетания централизации и самостоятельности звеньев государства».[40]
Есть и другие определения федерализма. Все они, так или иначе, делают акцент на распределении полномочий, на взаимоотношениях федерации и субъектов.
Некоторые из таких определений являются спорными и неточными, хотя и содержат необходимые подходы к определению понятия «федерализм». Например, можно сказать об отождествлении государственного суверенитета и государственной власти. Как понятия они не одинаковы. Суверенитет – это состояние, нечто статичное, презюмируемое, но порождающее определенные последствия. Суверенитет нельзя разделить, его можно ограничить. Государственная власть – это отношение динамичное по своей природе. Она может быть самоограничена, разделена и ограничена извне, что и происходит в субъектах федерации. В современном конституционном праве утверждается позиция, согласно которой субъекты федерации имеют государственную власть, но не обладают государственным суверенитетом.
Понятие «федерализм» гораздо более сложное, чем «федерация» или «федерализация». Оно объединяет три основных элемента: материальный, организованный и релятивный. Первый – это базовая основа федерализма: само государство с его территорией, населением, государственной властью. Этот элемент в своей основе статичен.
Другой необходимый элемент понятия федерализма – акцент на соответствующую организацию. Федерализм особый способ организации, иной, чем в конфедерации или унитарном государстве. По сравнению с материальным, организационный элемент федерализма более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться (в пределах сохранения федерализма) в одном и том же государстве.
Третий элемент – особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами, а в ряде случаев и несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти. Они не всегда юридически основаны на договоре, но элемент соглашения, отношения соглашения, пока субъект остается в составе федерации, есть всегда, хотя и может не находить выражения в правовых нормах и способах принятия различных документов, регулирующих отношения в федерации.
Еще одной важной особенностью федерализма, отраженной в трудах западных ученых, выступает единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей. Например, канадский ученый Л. Морено в этой связи выделяет среди прочих важнейших принципов, аксиом и предпосылок создания оптимальных форм федерации предпосылку «экстерриториальной имитации самоуправляющимися территориями общегосударственной системы управления».[41]
Федерализм диалектичен и динамичен. Происходит перераспределение полномочий, усиливается роль то федерации, то ее субъектов. Примеров такого рода много и в российской практике. Л.Д. Карафиелло и К. Молфрит справедливо пишут, что «федералистическая диалектика сохраняет полярность, конфликтность и напряженность».[42] Эти качества отражает и термин «федерализм».