Требования, изложенные в п. 3 ст. 146 ГПК РФ и п. 5 ст. 194 АПК РФ, имеют особое значение. В соответствии с ними суд должен проверить спорный акт не только на соответствие тому нормативному правовому акту, на который указывает заявитель, но и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, суд независимо от оснований оспаривания осуществляет проверку законности акта с точки зрения содержания, а также полномочий органа или лица, его принявшего.
При этом необходимо подчеркнуть, что в данном случае речь идет о юридической обязанности суда. Поэтому невыполнение судом первой инстанции обязанности проверить законность спорного нормативного правового акта в полном объеме служит основанием для отмены судебного решения вышестоящей судебной инстанцией и для принятия нового решения с учетом выявленных обстоятельств, свидетельствующих о незаконности спорного акта.
Сказанное позволяет вполне справедливо предположить, что спорный нормативный правовой акт или его отдельные положения, законность которых подтверждена судебным решением, вступившим в законную силу, проверены судом в полном объеме по всем основаниям. Поэтому вопрос о возможности повторного оспаривания данного нормативного правового акта в принципе не должен возникать, поскольку презюмируется полнота судебной проверки и, соответственно, отсутствие оснований для его новой ревизии.
В связи с этим, более предпочтительна позиция В.М. Жуйкова, который считает, что норму, содержащуюся в п. 8 ст. 251 ГПК РФ, необходимо толковать во взаимной связи со ст. 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и распространяется на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Следовательно, по мнению В.М. Жуйкова, если имеется вступившее в законную силу решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта или его части, то оспаривание этого же нормативного правового акта или той же его части не допускается[63]. Необходимо лишь добавить, что при обосновании вывода о недопустимости повторного оспаривания законности нормативного правового акта п. 8 ст. 251 ГПК РФ требует системного толкования во взаимосвязи не только со ст. 248 ГПК РФ, но и с п. 3 ст. 246 и ст. 250 ГПК РФ.
П.П. Серков, в свою очередь, отмечает, что при повторном оспаривании нормативного правового акта предмет судебного исследования будет одним и тем же, несовпадение доводов заявителей не является в данном случае существенным обстоятельством[64].
Указанная позиция нашла поддержку Пленума Верховного Суда РФ, разъяснившего судам, что заявителю должно быть отказано в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в т.ч. не указанным в заявлении (п. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ).
Возможность повторного оспаривания нормативного правового акта допускается, по мнению Пленума Верховного Суда РФ, только в том случае, когда в заявлении указываются такие основания, которые объективно не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ) (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
Вместе с тем следует признать, что ограничение прав лиц, не участвовавших в деле, на повторное оспаривание нормативного правового акта по основаниям, которые не были предметом судебного анализа, не только ограничивает права данных лиц на судебную защиту, но и фактически ведет к консервации процессуального упущения суда, не проверившего в полном объеме законность спорного акта, и, что особенно важно, к консервации возможной судебной ошибки в оценке законности данного нормативного правового акта.
В целях исправления возможных судебных ошибок при оценке законности нормативных правовых актов в п. 11 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда РФ рекомендуется использование процессуального механизма надзорного производства, в соответствии с которым лица, не участвовавшие в деле, могут привести дополнительные доводы о незаконности нормативного акта при обжаловании решения в суде надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права.
Учитывая исключительный характер надзорного порядка пересмотра судебных актов, в т.ч. достаточно ограниченные сроки для подачи надзорной жалобы, указанное производство вряд ли можно считать достаточно эффективным механизмом защиты интересов лиц, не участвовавших в деле об оспаривании нормативных актов.
Таким образом, в настоящее время в сфере прямого судебного нормоконтроля сложилась следующая дилемма: с одной стороны, имеется процессуальная обязанность суда проверить законность спорного нормативного правового акта в полном объеме и тем самым исключить неоднократное их оспаривание, так как законность этих актов подтверждена решением суда, а с другой - отсутствует эффективный процессуальный механизм исправления судебных ошибок, связанных с неисполнением судом указанной процессуальной обязанности, в т.ч. по заявлению лиц об оспаривании проверенного судом нормативного правового акта по иным основаниям.
В первую очередь необходимо определить последствия, связанные с воздействием судебного решения на нормативный правовой акт и влекущие за собой соответствующие изменения его правового статуса. В соответствии с действующим процессуальным законодательством (п. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ, п. 5 ст. 195 АПК РФ) и сложившейся судебной практикой суды, придя к выводу о незаконности спорного нормативного правового акта, признают такой акт недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу. Правовым последствием признания нормативного правового акта или его отдельных положений недействующим является, таким образом, прекращение его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений. Это также означает введение запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или муниципальными органами и должностными лицами и т.д. Суд, не отменяя, т.е. формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактически парализует действие данного акта на неопределенное время.
Такой подход к правовым последствиям признания незаконными нормативных правовых актов сложился в законодательстве и судебной практике не сразу и во многом под влиянием правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Несколько иная ситуация сложилась в правовом регулировании последствий признания незаконным нормативного правового акта судами общей юрисдикции. В ГПК РФ 2002 г. законодатель в значительной мере отошел от правовой позиции Конституционного Суда РФ и сложившейся к тому времени судебной практики. Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
Поскольку последствием признания судом нормативного правового акта незаконным является утрата силы этим актом, это по сути дела означает объявление его недействительным. И хотя в ст. 253 ГПК РФ используется термин "недействующий акт", по существу речь идет именно о его недействительности.
Такая позиция законодателя была подвергнута критике в специальной литературе, в т.ч. с точки зрения ее конституционности[65]. Не случайно положения ст. 253 ГПК РФ стали предметом запроса в Конституционный Суд РФ о проверке их соответствия Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, сославшись на правовые позиции, сформулированные в названных выше постановлениях от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П, подтвердил неконституционность ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных правовых актов, констатировав, что они не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению[66].
Конституционный Суд РФ, таким образом, вновь обратил внимание на отличие правовых последствий признания нормативного правового акта недействительным и утрачивающим силу от признания акта недействующим и не подлежащим применению.
Признание нормативного правового акта недействительным означает его исключение из нормативно-правовой системы. При этом отмена незаконного акта органом, его принявшим, не требуется, так как этот акт считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда РФ (п. 7 постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П). Юридическая сила такого акта не может быть восстановлена, в т.ч. и повторным принятием аналогичного по содержанию нормативного акта.