А.В. Закарлюка в предмет доказывания включает следующие факты:
- принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом оспариваемого нормативного правового акта;
- опубликование указанного акта в установленном порядке;
- правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, на его принятие (ст. 251, 253 ГПК РФ);
- соответствие оспариваемого нормативного правового акта (его оспариваемой части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 ГПК РФ);
- нарушение прав и свобод гражданина или организации, либо интересов Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, либо полномочий Президента РФ, Правительства РФ, представительного органа власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления или главы муниципального образования оспариваемым нормативным правовым актом (ст. 3, 45, 251 ГПК РФ)[50].
По мнению О.А Ереминой, предмет доказывания по анализируемой категории дел включает установление следующих обстоятельств:
- нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- нормативный характер оспариваемого правового акта;
- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта;
- полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;
- соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу[51].
Вместе с тем вызывает возражение отнесение к предмету доказывания такого факта, как нарушение спорным нормативным правовым актом прав и свобод граждан или организаций (В.А. Кирсанов, А.В. Закарлюка, О.А. Еремина).
Оценка судом законности нормативного правового акта напрямую не связана с проверкой факта нарушения прав и свобод граждан или организаций, вызванных действием данного акта (к примеру, далеко не всегда отсутствие такого нарушения свидетельствует о законности спорного акта).
Требуют уточнения формулировки отдельных юридических фактов, включенных в вышеназванные перечни. Так, юридическое значение для дела имеет не сам по себе факт принятия оспариваемого акта, а его нормативный характер и факт действия на момент проверки, а также порядок (процедура) принятия данного акта.
Таким образом, к предмету доказывания по делам об оспаривании нормативных актов могут быть отнесены следующие факты:
1) соответствие оспариваемого нормативного правового акта (отдельного положения) нормативному правовому акту большей юридической силы;
2) правомочность (компетентность) органа или должностного лица на принятие данного нормативного акта (по виду акта и предмету регулирования);
3) соблюдение порядка принятия, введения в действие, опубликования спорного акта; соблюдение установленной формы акта, регистрация нормативного акта (в отношении актов, для которых законодательством предусмотрена такая регистрация).
Не входят в предмет доказывания, но подлежат доказыванию следующие специфические для данной категории дел процессуальные факты: нормативный характер оспариваемого правового акта; его юридическое действие; юридическая заинтересованность заявителя в оспаривании нормативного правового акта.
Содержание (структура) и процесс доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает целым рядом особенностей, обусловленных спецификой объекта (предмета) доказывания по этим делам.
Основным элементом правовой основы дела является законность спорного нормативного правового акта, которая не только устанавливается судом, но подтверждается или опровергается, т.е. доказывается заинтересованными лицами. Более того, в соответствии со ст. 249 ГПК РФ именно законность акта выступает объектом, в отношении которого устанавливается правило распределения обязанности по доказыванию. Следовательно, обоснование законности или незаконности акта должно входить в содержание доказательственной деятельности заинтересованных лиц по этим делам.
С учетом вышеизложенного доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов можно определить как процессуальную деятельность заявителя и других заинтересованных лиц, направленную на обоснование их утверждений о наличии или отсутствии фактов, имеющих материально-правовое и процессуальное значение для дела, а также выводов о законности оспоренного акта[52].
Специфика предмета доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов обусловливает особенности использования судебных доказательств по этим делам. Как правило, в качестве доказательств по делу представлены объяснения заинтересованных лиц, а также те или иные виды письменных доказательств. Лишь в относительно редких случаях возникает необходимость в использовании иных средств доказывания.
При возникновении существенных затруднений в разрешении противоречия между нормативными предписаниями суд может прийти к выводу, что здесь необходимы специальные познания в области права и участие в деле специалиста (как правило, научного работника, специализирующегося в той или иной отрасли законодательства (права), либо назначить научно-правовую экспертизу[53]. В данном случае, не действует правовая аксиома jura novit curia (закон известен суду), запрещающая ставить перед специалистами и экспертами вопросы правового характера (вопросы права). Здесь объектом судебного исследования выступает весьма сложное правовое явление, для установления которого могут потребоваться специальные юридические познания; правовых знаний судьи может быть недостаточно[54]. Заключение специалиста или эксперта исследуется и оценивается в порядке, установленном процессуальным законодательством.
Заинтересованные лица по собственной инициативе иногда представляют в процесс те или иные письменные заключения, в т.ч. подготовленные весьма известными научными учреждениями и специалистами в области права. Однако такие материалы не могут иметь доказательственного значения, а также выступать в качестве официального заключения специалиста. Такие документы в настоящее время могут рассматриваться в процессуальном плане только как элемент (часть) объяснений заинтересованных лиц. Вместе с тем заслуживает внимания предложение, высказанное Т.В. Сахновой, о необходимости законодательного закрепления возможности суда привлекать в качестве экспертов (по общим правилам) авторов такого рода заключений с распространением на них прав и обязанностей эксперта, установленных ГПК РФ, с момента их вступления в процесс[55].
Перечни обязательных доказательств приведен в п. 7, 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" и т.д.). Это, однако, не означает, что юридическое свойство обязательности данных средств доказывания связано с фактом их закрепления в постановлении высшего судебного органа. В связи с этим трудно согласиться с авторами, которые полагают, что обязательные доказательства возникают в результате выработки Пленумом Верховного Суда РФ правоположений, закрепивших необходимые доказательства по ряду категорий гражданских дел, а обязательность использования необходимых доказательств составляет процессуальную обязанность суда, установленную Верховным Судом РФ.
Так, для фиксации целого ряда фактов либо сведений о фактах законом предусматривается специальная письменная форма: официальный документ (приказ, диплом, свидетельство, протокол и др.), вексель, договор, справка и т.п. Некоторые факты (сведения о фактах) "имеют юридическое значение лишь в том случае, если закреплены в определенного вида документах"[56]. Именно этим и обусловливается обязательность использования такого документа как необходимого доказательства при установлении и доказывании данного факта. В силу прямого предписания закона в качестве обязательных доказательств могут выступать определенные виды заключения экспертов.
По мнению С. Никитина[57], доказательства, подтверждающие обстоятельства нарушения прав или интересов заявителя, не могут быть отнесены к категории необходимых (обязательных) средств доказывания. Более того, когда обязательные для использования по делу средства доказывания формулируются в общем виде ("доказательства", "данные", "сведения"), без указания на их конкретную форму, то о применении правила необходимых доказательств речь идти не может. Здесь акцент делается на содержательной стороне фактических данных, и необходимость использования доказательств определяется не особенностями внешней формы, а их содержанием, отражающим факты, входящие в предмет доказывания по делу. При этом имеет место применение правила относимости доказательств (ст. 59 ГПК РФ, ст. 67 АПК РФ), а не правила необходимых доказательств. Авторами в данном случае допускается подмена необходимых доказательств конкретизацией обязательных для установления по делу фактических обстоятельств.
Таким образом, в представленном в указанном Справочнике перечне к необходимым (обязательным) доказательствам обоснованно отнесены копия оспариваемого нормативного правового акта, источник опубликования данного акта, документы, определяющие компетенцию органов, издавших нормативный акт.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов регионального уровня необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов (п. 12 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда РФ).