Заключение
Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он по справедливому утверждению С. Бошно «определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативные правовые акты составляют систему законодательства»[72].
Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта осуществлена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». В этом документе определены существенные признаки нормативного правового акта: 1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правила поведения); 3) обязателен для неопределенного круга лиц; 4) рассчитан на неоднократное применение; 5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Итак, нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов.
Таким образом, признаками нормативного правового акта являются:
1) издается в установленном заранее порядке уполномоченными субъектами в пределах их компетенции;
2) содержит правовые нормы, правила поведения;
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Основаниями оспаривания нормативного правового акта являются такие критерии, как:
- правомочность субъекта, принимающего акт;
- соответствие содержания акта объему полномочий субъекта;
- правильный выбор формы акта;
- соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу.
В действующем процессуальном законодательстве состав и правовое положение лиц, участвующих по делам об оспаривании нормативных актов, регламентировано достаточно схематично и неполно.
В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, т.е. лицо, оспаривающее нормативный акт, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор.
Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом ни в названной норме, ни в гл. 24 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, состав «иных заинтересованных лиц» не конкретизирован.
Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделено любое лицо, участвующее в деле (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ), каких-либо иных прав и обязанностей, специфичных для данной категории лиц, процессуальное законодательство практически не предусматривает. Можно лишь отметить возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепление особого порядка распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
Отмеченные недостатки в правовом регулировании указанных вопросов привели к тому, что в судебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов.
Нельзя отрицать наличие в публичных делах правового спора и конфликта, но и нельзя согласиться с мнением ученых-процессуалистов, которые полагают, что такие дела надо рассматривать в порядке искового производства, что решит все спорные вопросы. Дела об оспаривании НПА имеют публичный интерес, потому не только процедура судебного рассмотрения, но и состав лиц, участвующих в деле, должны быть отличны от искового производства.
Процессуальное доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает существенной спецификой, связанной с тем, что по этим делам предметом судебного исследования и доказательственной деятельности заинтересованных лиц выступает явление сугубо правового характера - законность нормативных правовых актов. Суд по этим делам с учетом доводов заявителя, органа (должностного лица), принявшего нормативный правовой акт, иных заинтересованных лиц оценивает соответствие содержания спорного акта закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы, правомочие органа или должностного лица на принятие такого акта, соблюдение процедуры (порядка) принятия и обнародования данных актов и т.д. В исковом производстве указанные обстоятельства относятся не к фактической, а к юридической основе дела. Стороны и третьи лица ссылаются на них при обосновании своей правовой позиции по делу, а суд оценивает эти обстоятельства при выборе подлежащих применению правовых норм, квалификации спорных правоотношений, установлении субъективных прав и обязанностей сторон.
Все это дало основание ряду авторов высказать мнение, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов вообще не проводится процессуальное доказывание. Так, М.К. Треушников отмечает, что по указанным делам "нет предмета доказывания в традиционном понимании этого явления как совокупности юридических фактов основания иска и возражения против него, отсутствуют, как правило, доказательства как носители фактической информации и нет доказывания как логико-практической деятельности, связанной с оперированием судебными доказательствами"[73]. По его мнению, по этим делам доказывание имеет характер чисто логических операций[74].
Действующее процессуальное законодательство содержит однозначные положения о доказывании и доказательствах по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Так, в ч. 1 ст. 249 ГПК РФ и ч. 6 ст. 194 АПК РФ указываются обстоятельства, которые подлежат доказыванию по этим делам, а также формулируется правило распределения обязанности по доказыванию этих обстоятельств.
Судебная практика свидетельствует о том, что по этим делам может осуществляться доказывание с использованием судебных доказательств, в т.ч. свидетельских показаний, заключения эксперта, письменных документов и иных средств доказывания.
Следует признать правомерным отнесение к предмету доказывания таких фактов, как соответствие спорного акта иным нормативным правовым актам большей юридической силы; наличие правомочия (компетенции) органа или должностного лица на принятие акта данного акта, а также фактов, характеризующих порядок принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта.
Как отмечает С. Никитин[75], проверка наличия или отсутствия факта нарушения или угрозы нарушения прав или законных интересов гражданина (организации), являющегося заявителем по делу об оспаривании нормативного правового акта, имеет значение для установления юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании данного нормативного правового акта, поскольку действующий процессуальный закон связывает с данным фактом возможность реализации заявителем права на оспаривание данного акта и, соответственно, правомерность возбуждения и рассмотрения дела в порядке производства об оспаривании таких актов (гл. 23 АПК РФ, гл. 24 ГПК РФ).
Указанный факт, несомненно, имеет значение для дела об оспаривании нормативного правового акта, но это связано не с рассмотрением дела по существу (материально-правовое значение), а с оценкой правомерности проведения разбирательства по делу (процессуальное значение). В принципе аналогичное значение имеют и иные факты, подлежащие доказыванию по этим делам: подведомственность дела об оспаривании данного нормативного правового акта, процессуальная правоспособность заявителя, а также иные условия реализации права на обращение в суд (подсудность дела, оплата госпошлины и т.д.). Эти и иные факты, имеющие процессуальное значение для дела, нецелесообразно включать в предмет доказывания.
В частности перечень необходимых доказательств по делам об оспаривании нормативных правовых актов, приведен в "Справочнике по доказыванию в гражданском судопроизводстве"[76]. В данном издании к категории необходимых (обязательных) доказательств отнесены: копия оспариваемого нормативного правового акта, источник опубликования данного акта (ст. 132, 251 ГПК РФ); документы, определяющие компетенцию органов, принявших нормативный правовой акт, а также доказательства, подтверждающие обстоятельства нарушения или возможность нарушения в будущем нормативным актом прав или охраняемых интересов заявителя.
В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 перечень обязательных доказательств по делам об оспаривании нормативных правовых актов в определенной степени конкретизирован в зависимости от вида оспариваемого акта, указано, что к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должны быть приобщены копия оспариваемого нормативного правового акта или его части, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.