Наиболее частыми вопросами, которые разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти издают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями.
Так, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было вынесено Определение относительно Письма Министерства финансов Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 03-11-02/62. Суд применил определение из указанного постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009[5]).
По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, направление Федеральной налоговой службой оспариваемого письма своим территориальным органам, образующим единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, не является основанием для изменения юридического статуса данного документа и его правовой квалификации.
Арбитражные суды, рассматривающие споры в сфере налогов и сборов, также не связаны положениями указанного письма, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.
Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации оспариваемое письмо и его отдельные положения не должны влечь правовых последствий, так как не отвечают критериям, позволяющим признать их в качестве нормативного правового акта[6].
Все приведенные рассуждения суда привели в итоге к тому, что он отказался рассматривать указанное письмо. С. Бошно справедливо полагает, что в приведенном документе не объяснено важнейшее для данного дела обстоятельство: является ли по содержанию данный документ нормативным или нет[7]. Суд указал, что письмо является интерпретационным актом, его содержание не является обязательным вообще ни для кого: ни для подчиненных органов, ни для налогоплательщиков. Но это неверная причинно-следственная связь, так как следует различать форму и содержание. Письмо по содержанию может быть нормативным, а орган намеренно издал его в такой ненормативной форме, которая не позволит его обжаловать через суд. От того, что документ по форме (названию) — письмо, не следует ни его нормативность, ни отсутствие таковой. Оценку следовало давать тому, содержит ли он норму права — общеобязательное правило.
Суд не учел также, что органами государственной власти накоплен огромный негативный опыт выведениях своих документов из-под судебного контроля, в том числе путем использования форм, которые не должны быть нормативными. И способствовать им в этом изощренном способе нарушения прав граждан и предпринимателей суду не годится. Тем не менее в отказном решении все же содержится положительный для заявителя тезис о том, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения положений оспариваемого письма.
Определения нормативного правового акта в научной литературе стабильны и мало подвержены сиюминутным изменениям, они практически не реагируют на итоги судебной практики в данной предметной области. Типичным является следующее определение: нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Основное свойство данной формы права — нормативность. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.
Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности»[8]. Достаточно часто в качестве существенного признака называется предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение[9].
Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством[10]. Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает «средством развития, изменения правовой системы»[11].
По мнению научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение»[12].
Все определения, сформулированные исключительно в научных работах, имеют один общий недостаток — они уязвимы в процессе судебных разбирательств. Доктрина, наука не являются однозначными источниками права, сегодня научное произведение не является основанием для вынесения судебного решения. Это, однако, не исключает того, что в отдельных правоприменительных актах прямо цитируются конкретные работы. Так, Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате Российской Федерации применяет в качестве основания для решений учебники. Верховный Суд Российской Федерации придерживается противоположного мнения.
Так, Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 29 мая 2007 г. по делу № 83-Г01-08 оценивая решение Брянского областного суда указал, что «неправомерной является и ссылка суда в решении на учебник теории государства и права под редакцией доктора юридических наук Алексеева С.С. и на комментарий к статье 116 ГПК РСФСР (под редакцией СергееваД.А. и Рыжакова А.П.), поскольку учебники и комментарии к законодательству не являются источниками права и в силу ст. 10 ГПК РСФСР не могут применяться судом непосредственно в качестве обоснования судебного решения». И хотя ни в одном из действующих актов законодательства нет определения аутентичного толкования закона, Верховный Суд Российской Федерации все же отверг положения решения, основанные на положениях общей теории права. Объяснил он это тем, что «эти рассуждения суда правового значения не имеют, поскольку не основаны на нормах конкретных федеральных законов, которыми суд должен руководствоваться при рассмотрении дел»[13].
Конституционный Суд Российской Федерации относит некоторые учебники к доктрине и на основании их положений выносит решения.
Таким образом, суды неоднозначно относятся к выводам науки, но это не лишает научные изыскания ни цели, ни значения. Выработанные наукой характеристики правовых актов успешно используются как основа правовой позиции в судебном заседании. Сила научных выводов — в их правильности и авторитетности.
1.2 Признаки нормативного правового акта
Существенные признаки нормативного правового акта представляют собой актуальное направление развития юридического знания. В условиях молчания законодателя и отсутствия единого мнения в других информационных системах (судебная практика и юридическая наука) актуальность вопроса о правовой природе, определении и свойствах нормативного правового акта возрастает. Представляется, что наиболее полное представление о данном объекте может дать выявление и рассмотрение каждого его признака. В современных условиях действующее законодательство и судебная практика ориентированы на очень квалифицированных пользователей. Уже на стадии обращения в суд заявитель должен уметь различать нормативные и индивидуальные правовые акты для того, чтобы правильно выбрать модель своего поведения. На всех этапах судебной процедуры он должен умело пользоваться то признаками нормативности, то письменной формы, то компетентностью органа на издание акта.
Накопленные практикой и обобщенные теорией признаки нормативного правового акта позволяют сформулировать комплексное определение. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов. Каждый из перечисленных признаков в процессе правоприменения имеет существенное значение.
1. Нормативный правовой акт имеет волевое содержание. Это означает, что он является формой выражения чьей-то воли, т.е. целенаправленной организующей силы.
Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность[14].
Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича в начале XX в. Он отмечал, что «норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти»[15].