Возможна определенная корректировка процессуального законодательства, направленная на то, чтобы предоставить суду право принимать отказ заявителя от своего требования, но не прекращать при этом производство по делу, так как это фактически приводит к процессуальному запрету повторно оспаривать нормативный акт, законность которого осталась непроверенной, а оставлять заявление об оспаривании данного нормативного акта без рассмотрения и тем самым допустить оспаривание данного акта иными лицами по тем же либо другим основаниям. Однако суд не должен принимать такой отказ, если у него имеются достаточные данные, позволяющие полагать, что спорный нормативный акт не соответствует закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.
Как показывает судебная практика, неправильное определение гражданином (заявителем) заинтересованных лиц влечет неблагоприятные последствия для заявителя.
Так, Ш. обратился в суд к администрации г. Кызыла, Комитету по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Кызыла и др. с требованием о понуждении к предоставлении земельного участка в аренду и о признании отказа в предоставлении земельного участка незаконным.
Постановлением администрации ему был предоставлен земельный участок в аренду сроком на пять лет. По окончании срока аренды Ш. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка для оформления гаража в собственность. В удовлетворении заявления ему было отказано.
Администрация указала, что по истечении срока Ш. не обращался с заявлением о продлении договора о предоставлении земельного участка в аренду или собственность, а кроме того, согласно Правилам предоставления гражданам и юридическим лицам прав на находящиеся в государственной собственности земельные участки, утвержденным постановлением Правительства Республики Тыва № 216-П от 5 октября 2004 г., полномочия по предоставлению земельных участков переданы Комитету по управлению имуществом Республики Тыва.
В соответствии со ст. 8, 11, 12 ГК РФ, ст. 3 ч. 1 ГПК РФ, ст. 255 ГПК РФ, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных или оспоренных прав, свобод и законных интересов. Для признания незаконными действий органа местного самоуправления необходимо установить совокупность несоответствия их закону или иным правовым актам и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя. Необходимо установить, что в результате принятого обжалуемого действия или решения имело место нарушение прав и свобод заявителя, созданы препятствия к осуществлению заявителем его прав и свобод, на заявителя незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Оспариваемый отказ в предоставлении земельного участка со стороны Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Кызыла имел место 20 сентября 2004 г.
Кызыльский городской суд посчитал, что обращение имело место после того, как данные лица утратили полномочия по распоряжению земельными участками. Отказ в предоставлении земельного участка не нарушает действующего законодательства, прав и законных интересов истца, поэтому суд в удовлетворении заявленных Ш. требований отказал[40].
Юридический анализ указанного примера позволяет отметить следующее. Согласно правилам искового производства, а именно ст. 41 ГПК РФ, при подготовке дела или во время его рассмотрения, разбирательства в суде первой инстанции, суд может по ходатайству или с согласия истца произвести замену ненадлежащего ответчика надлежащим, производя подготовку и рассмотрение дела с самого начала после замены ненадлежащего ответчика. В случае если истец выразил несогласие на замену ненадлежащего ответчика другим лицом, суд рассматривает дело по предъявленному иску.
В целях наиболее полной защиты нарушенных или оспоренных прав, свобод и интересов лиц, являющихся субъектами гражданских правоотношений, было бы разумным предусмотреть возможность замены в неисковых производствах, в частности, в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и особом производстве, заинтересованного лица, добавив к ст. 41 ГПК РФ «Замена ненадлежащего ответчика» п. 3 следующего содержания: «3. Правила настоящей статьи применяются также к заинтересованным лицам по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам особого производства».
Заявитель и заинтересованное лицо являются лицами, участвующими в деле (ст. 34 ГПК РФ), имеют процессуальные права и несут обязанности в соответствии со ст. 35 ГПК РФ. Однако установлены ограничения по реализации ими распорядительных действий, участия в процессе доказывания.
Так, заявитель и заинтересованное лицо не могут заключить мировое соглашение, увеличить или уменьшить требования, отказаться от заявления, заявить встречную жалобу и др.[41]. Вместе с тем такое положение расходится с международной практикой. Так, на состоявшемся в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» 31 марта 2005 г. научно-методологическом семинаре «Сильное государство и активная личность как потребность времени» был отмечен следующий факт. В Европейский Суд по правам человека (г. Страсбург, Франция)ежегодно поступает не менее одной тысячи обращений (заявлений) из России, в том числе и по оспариванию действий (бездействия), решений должностных лиц и органов государственной власти. По отдельным делам (их менее десятка) государство проигрывает, а по сотням дел государство предпочитает заключить соглашение, тем самым признавая себя неправым[42].
Соглашаясь с мнением Я.А. Львова, М.В. Фетюхина и другими авторами о возможности и целесообразности применения обеспечительных мер по делам, возникающим из публичных правоотношений, хотелось бы обратиться к делам, возникающим из земельных правоотношений. Полагаем, что так как по делам, возникающим из публичных правоотношений, защищается не субъективное право, а охраняемый законом интерес, то наибольшее распространение может получить применение таких мер обеспечительного характера, которые связаны с приостановлением действия решения, запрещением совершения каких-либо действий и др[43].
В случае, например, непредоставления гражданину должностным лицом, государственным служащим или иным субъектом, предусмотренным ст. 254 ГПК РФ, информации по имеющимся свободным земельным участкам, в качестве обеспечительной меры судом может быть применено запрещение указанному субъекту внесения изменений в документы, на основании которых гражданину выдается необходимая информация, запрещение предоставления такой же информации другим гражданам до вынесения судом решения по делу, так как в противном случае у следующего обратившегося за информацией гражданина, по сравнению с первым, будет привилегированное положение[44].
2.2 Доказывание и доказательства по делам об оспаривании нормативного правового акта
Другие авторы (В.А. Кирсанов, М.С. Носенко, Ю.А. Попова) полагают, что по этим делам доказывание все же имеет место. При этом Ю.А. Попова обращает внимание на специфику доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которая, по ее мнению, заключается в том, что предметом доказывания являются факты правового характера. В свою очередь М.С. Носенко отмечает, что при оспаривании нормативных правовых актов участниками процесса осуществляется доказывание фактов, имеющих значение для дела; к ним автор относит факты, с которыми закон связывает действенность нормативного правового акта[45].
Знание, в т.ч. сформированное судом, характеризуется, таким образом, двумя парами взаимосвязанных, но не совпадающих понятий: истинность - ложность и достоверность - вероятность. Первая характеризует знание с точки зрения его соответствия объективной реальности, а вторая - с точки зрения степени обоснованности, доказанности такого соответствия либо несоответствия[46].
В юридической литературе состав конкретных юридических фактов, входящих в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов, определяется по-разному.
Так, В.А. Кирсанов относит к таким фактам наличие или отсутствие противоправности оспоренного акта, а также наличие или отсутствие нарушения прав и свобод человека[47].
По мнению М.С. Носенко, в предмет доказывания по этим делам входят факты принятия, регистрации и опубликования нормативного правового акта. Что касается таких оснований противоправности спорного нормативного акта, как противоречие нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, а также превышение компетенции органом, принявшим спорный акт, то автор полагает, что они не являются юридическими фактами, а представляют собой правовые доводы и поэтому не включаются в предмет доказывания[48].
Ю.А. Попова полагает, что в делах об оспаривании нормативных правовых актов предметом доказывания являются: компетенция органа или должностного лица, издавшего оспариваемый нормативный акт; порядок принятия, издания нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного акта актам большей юридической силы; регистрация нормативного правового акта[49].