- применение разнообразных форм неформального учета и отчетности.
Необходим переход к управлению долгом как к совокупности всех долговых обязательств, включающих наряду с традиционными долговыми инструментами также обязательства по просроченной кредиторской задолженности. В связи с этим предполагается определить формы бюджетных обязательств, внедрить новые правила их учета, развивать системы планирования и управления долговыми обязательствами. Предстоит усовершенствовать учет прямых и условных обязательств, управление рисками, соответствующую отчетность, а также систему принятия решений о заимствованиях.
Для совершенствования системы управления долгом на региональном и муниципальном уровнях Министерство финансов РФ подготовит методические рекомендации, которые, в частности, будут содержать описание основных процедур управления заимствованиями и учета обязательств, конкретные предложения по управлению долгом.
Осуществление мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений" для субъектов РФ и муниципальных образований, имеющих значительную просроченную задолженность по расходным обязательствам, предусматривается возможность введения временной финансовой администрации, целью которой является обеспечение сбалансированности бюджета и осуществление работы по минимизации долгового бремени.
Внедрение в практику бюджетной деятельности муниципальных образований методов бюджетирования ориентированного на результат (БОР) предполагает 2 основных этапа:
- внедрение методов программно-целевого управления, предполагающих, что деятельность главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) планируется в рамках разрабатываемых ими ведомственных целевых программ (ВЦП), позволяющих, прежде всего, контролировать эффективность использования бюджетных средств через контроль достижения целевых индикаторов ВЦП;
- внедрение в практику деятельности бюджетных учреждений финансирования на основе выполнения муниципальных заданий на оказание бюджетных услуг, позволяющих более полно оценивать как качество выполнения функций бюджетных учреждений с точки зрения потребителя, так и экономическую эффективность расходования средств путем поэлементного анализа затрат на оказание услуги (Приложения Ж и З).
Несомненным плюсом такого подхода, также является то, что для исполнения государственных функций и решения вопросов местного значения можно активнее привлекать негосударственные (небюджетные) учреждения, что может позволить снизить затраты при оказании услуг и повысить их доступность (прежде всего, в ситуации, когда бюджетные учреждения перегружены).
Вместе с тем, внедрение методов программно-целевого управления на данном этапе сталкивается с рядом проблем. Разработка, корректировка и контроль исполнения ВЦП не воспринимается руководителями и специалистами главных распорядителей бюджетных средств как необходимый элемент планирования бюджета и контроля его исполнения.
Фактически, на сегодняшний день разработка (в дальнейшем так будут восприниматься корректировка и контроль исполнения) ВЦП является в глазах, как руководителей, так и сотрудников главных распорядителей бюджетных средств бесполезной тратой времени т. к.:
6) Фактически, не влияет на утверждение финансирования ГРБС по ассигнованиям, включаемым в программу (т. е. если программы/проекта программы нет финансирование ГРБС из районного бюджета не прекращается); т. е. деньги, которые и так выделяются из муниципального бюджета, «по прихоти» неизвестно кого, (а, практически, отдела финансов, необходимо оформлять дополнительной, но бесполезной для них документацией).
7) ВЦП не влияет на объем получения финансирования по иным источникам бюджетных средств (платные услуги, МЦП, субвенции, и др.)
8) В функциональном плане руководители и сотрудники ГРБС не представляют, чем ВЦП могут улучшить текущую работу ГРБС.
9) Работа, связанная с ВЦП не отражается на оценке качества сотрудников ГРБС, связанных с разработкой и контролем исполнения ВЦП.
10) Результаты выполнения показателей ВЦП не влияют, на взгляд, ГРБС на вопросы финансирования подведомственных учреждений, включая вопросы стимулирования персонала.
При внедрении БОР ВЦП не связаны с разработкой и исполнением муниципальных заданий подведомственных учреждений ГРБС. Показатели и целевые индикаторы ВЦП не увязаны с показателями муниципальных заданий, хотя и муниципальные задания, и ВЦП выполняются в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Целесообразно увязывать показатели муниципальных заданий с целевыми индикаторами ВЦП, таким образом, чтобы при анализе ВЦП можно было в общем виде анализировать насколько выполняются муниципальные задания, поскольку именно уровень и качество выполнения муниципальных заданий в рамках БОР наиболее полно характеризуют качество работы подведомственных учреждений ГРБС. (Теоретически, невозможна ситуация, когда ВЦП исполняются в полном объеме и с надлежащим качеством, а муниципальные задания – нет).
В практике планирования затрат по ГРБС, как правило, не предусматриваются затраты на амортизацию или аналогичные им. На наш взгляд такой подход является неправильным, т. к. в этом случае финансирование восстановления основных фондов (ОФ) ГРБС не имеет закрепленных источников финансирования и зависит от конъюнктуры бюджета в текущем периоде. (Не обязательно копить, поступления на восстановление ОФ ГРБС могут использоваться в качестве «залога» при финансировании данных программ через привлечение коммерческих кредитов). Очевидно, правда, что для этого необходимо закрепление данных норм на уроне федерального законодательства и отражение в БК РФ.
Наконец, важнейшим моментом, является увязанность применяемых методов программно-целевого управления в рамках БОР с межбюджетными отношениями между региональными и муниципальными бюджетами. Роль межбюджетных трансфертов в сфере формирования доходной части местных бюджетов при формировании доходной части местных бюджетов исключительно велика. Прежде всего, за счет предоставление субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий, делегированных на местный уровень.
Очевидно, что при такой степени зависимости муниципальных бюджетов от трансфертов внедрение программно-целевого управления только на местном уровне без согласования параметров финансирования из региональных бюджетов – функционально бессмысленно.
Наконец, на муниципальном уровне ощущается существенный недостаток методических разработок по данной проблеме. В настоящий момент на федеральном уровне не существует общих методических рекомендаций, которые могли бы использоваться всеми муниципальными образованиями при внедрении БОР. Очевидно, что такие методические разработки необходимы и должны осуществляться под общим руководством Министерства финансов РФ. В случае их наличия можно было бы говорить о единых «правилах игры» необходимых для обеспечения единого экономического пространства.
Заключение
В процессе работы над темой «Управление финансами муниципальных образований: состояние, направления совершенствования» я сделала ряд следующих выводов:
Во-первых, в настоящее время российское законодательство в области бюджетной политики претерпевает значительные изменения, и адаптация муниципалитетов к новым условиям осуществляется по-разному. Между муниципальными образованиями наблюдаются настолько существенные различия в качественном уровне управления муниципальными финансами (в используемых процедурах, инструментах и технологиях управления), что было бы нецелесообразным установить единый законодательный набор правил и стандартов, способных единовременно обеспечить создание юридической среды, адекватной для всех муниципальных образований. Поэтому нормативно-правовая база в области бюджетной политики устанавливает лишь общие принципы управления муниципальными финансами.
Представляется разумным в дополнение к законодательным требованиям, обязательным и реальным для выполнения всеми, без исключения, муниципальными образованиями и достаточным для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетного процесса, внедрить стандарты более высокого уровня. Муниципалитеты, которые в своей деятельности руководствуются стандартами, превышающими «законодательную основу», для дальнейшего прогресса нуждаются в более высоких стандартах.
Во-вторых, для более эффективного регулирования управления общественными финансами необходимо ввести:
1) Обязательные для исполнения минимальные требования, установленные в федеральном законодательстве.
2) Рекомендуемые нормативы и параметры, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий).
3) Дополнительные, более высокие стандарты управления общественными финансами, принимаемые и выполняемые органами власти добровольно.
В условиях развития бюджетного федерализма статус органов местного самоуправления повышается, и муниципальные власти наделяются все большей самостоятельностью. Соответственно, возрастает и их ответственность за последствия принимаемых решений. Поэтому органы местного самоуправления наряду с государственными органами власти заинтересованы в внедрении более эффективных стандартов в сфере управления общественными финансами и выборе наиболее оптимальных вариантов.
В-третьих, представляется необходимым информировать органы местного самоуправления о наиболее современных методах управления муниципальными финансами. Многолетнее сотрудничество государства с органами местного самоуправления подтверждает, что муниципалитеты проявляют живой интерес кизучению и внедрению передовых технологий управления, пользующихся признанием российских и зарубежных муниципалитетов.