Державне будівництво та місцеве самоврядування (стр. 15 из 27)

⁶*69

Де^тавнебудтнщтво та місцеве самоврядування^

що випливають з національної, географічної, економічної, екологічної, історичної чи іншої самобутності окремих регіонів і навіть окремих населених пунктів. Однак єдність не повинна призводити до нехтування місцевими особливостями, а місцева специфіка — до сепаратизму і руйнації держави.

Цілісність, системність суспільне значущих питань обумовлює необхідність єдності підходів до формування системи органів публічної влади, покликаних ці питання вирішувати, у тому числі до формування координаційних і суборди-наційних зв'язків всередині цієї системи. З точки зору ком-петенційної правотворчості це означає єдність підходів до визначення повноважень і підвідомчості органів публічної влади всіх рівнів.

Проведений порівняльно-правовий аналіз дає підстави стверджувати, що існуюча система місцевого самоврядування в Україні в цілому відповідає закріпленій в Конституції формі державного правління, що забезпечує єдність механізму публічної влади на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Однак наявні невідповідності знижують ефективність управління публічними справами на місцях. Зокрема, представницькі органи на рівні регіонів (районів та областей) необхідно або доповнити виконавчими органами для самостійної реалізації покладених на них повноважень, або ліквідувати ці ради взагалі, а питання, що становлять спільний інтерес для кількох територіальних громад, вирішувати шляхом укладення багатосторонніх угод між відповідними радами чи уповноваженими ними органами. У випадку збереження районних і обласних рад їх голови мають також обиратися населенням і за посадою очолювати відповідні виконавчі комітети. Принципи взаємовідносин між регіональними (районними, обласними) радами, їх головами і виконавчими комітетами повинні бути тотожними тим, що закріплені законодавством на рівні територіальних громад. Потребує оптимізації система органів публічної влади у містах Києві і Севастополі, оскільки співіснування в межах одного населеного пункту місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування призводить до дублювання їх функцій і компетенції, а в результаті до конкуренції і навіть відкритого

Збірник наукових праць

протистояння між ними. Потребує більш чіткого визначення і статус Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, які мають органічно «вписуватися» у форму Української держави, закріплену Конституцією 1996 року.

Вирішення означених проблем забезпечить оптимальне поєднання цілісності механізму публічної влади в межах усієї країни з її структуруванням «по вертикалі» і «по горизонталі», єдності вихідних засад організації публічної влади з урахуванням місцевих особливостей. У підсумку це має стати одним з важелів підвищення ефективності публічної влади на всіх її рівнях, забезпечити досягнення декларованих Конституцією цілей і завдань Українського суспільства.

/. Б. Коліушко, народний депутат України, перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики

Державні секретарі міністерств: проблеми і перспективи

Інститут державних секретарів міністерств запроваджено Указом Президента України від 29 травня 2001 року № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні». Зокрема, статтями 1—5 цього Указу були визначені статус державних секретарів міністерств, їх завдання, окремі повноваження, а також порядок призначення та звільнення. Цей акт глави держави, який став другим реальним кроком у здійсненні адміністративної реформи в Україні після відповідних указів Президента України від 15 грудня 1999 року, породив численні дискусії в політичних і наукових колах. На жаль, і в цьому разі зміни в організацію та порядок діяльності органів виконавчої влади запроваджено указом глави держави, а не шляхом надання чинності Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», проект якого підготовлено ще декілька років тому робочою групою Комітету Верховної Ради України з питань правової політики.

Як відомо, завдання, напрямки та заходи щодо проведення адміністративної реформи визначені в Концепції адмі-

ністративної реформи в Україні, принципові положення якої Указом Президента від 22 липня 1998 року № 810 були покладені в основу здіснення реформування системи державного управління в Україні. Крім того, Концепція передбачала і реформування внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників міністерства. Таке реформування мало своїм завданням: по-перше, звільнення міністрів від поточних адміністративних функцій на користь стратегічного планування і вироблення державної політики в певному секторі державного управління та роботи в Кабінеті Міністрів; по-друге, створення умов для ефективного та стабільного управління апаратом міністерства.

Зокрема, Концепція передбачала, що міністр як «політичний діяч» очолює міністерство, і його головною функцією є визначення напряму урядової політики у відповідному секторі державного управління. Очолювати апарат міністерства, згідно з Концепцією, має один із заступників міністра, який є державним службовцем і призначається на посаду Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління державною службою. Назвати цього заступника міністра в Концепції пропонувалось «керівник апарату міністерства», на відміну від інших заступників, посади яких також зберігалися так само як посади державних службовців. До речі, варіант Концепції, схваленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, передбачав, що перший заступник міністра є «політиком», і його головним завданням є підтримка міністра в реалізації політичних функцій.

При цьому Концепція пропонувала певний «компроміс» між тогочасною ситуацією в Україні та організацією керівництва міністерств у демократичних правових державах. Варто зазначити, що загалом відомі дві моделі побудови піраміди виконавчої влади: американська (президентська) та європейська (парламентська або президентсько-парламентська). У США все вище керівництво в міністерствах, у тому числі керівники апаратів міністерств та керівники найбільших підрозділів міністерств, є політично призначеним. Наприклад, за часів Президента США Б. Клінтона кількість таких політично призначених осіб у виконавчій владі становила 1600

Мермавне бщіаницто тз місцеве сам0в]зті»а

осіб¹, хоча деякі фахівці називають ще більше число. Україна відповідно до Конституції є президентсько-парламентською республікою, що обумовлено впливом Верховної Ради України на формування та діяльність уряду, а також тим, що Президент України є главою держави і не очолює виконавчу владу. Саме тому Концепція адміністративної реформи в Україні орієнтувалася на європейську модель, яка передбачає мінімальне проникнення політичного керівництва у виконавчу владу (наприклад, при зміні уряду у Великій Британії змінюється лише близько сотні посадових осіб).

У більшості європейських країн міністерство очолює міністр як «політик», і він, як правило, має одного або кількох заступників- «політиків». В окремих країнах цю посадову особу називають «молодший міністр» (Велика Британія), «міністр-делегат» (Франція), «парламентський державний секретар» (ФРН, Латвія) тощо. До речі, прикметник «парламентський» точно вказує на головне завдання цієї посадової особи — співпраця з парламентом. У будь-якому разі міністр не може залишатись без політичної підтримки як всередині міністерства, так і в зовнішніх відносинах.

Саме «політичний» заступник міністра виконує обов'язки міністра у випадках тимчасової відсутності останнього. Лише «політичний» заступник міністра може заміщувати міністра на засіданнях уряду, у роботі урядових комітетів та у відносинах з парламентом.

Керівником апарату міністерства є державний службовець. У різних країнах цей функціонер також називається по-різному, наприклад: в Ірландії — секретар, у Великій Британії — постійний секретар, у ФРН, Люксембурзі — державний секретар, у Бельгії, Греції, Нідерландах — генеральний секретар.

Таким чином, принциповими положеннями європейського досвіду є те, що:

1) міністр як політик має заступника, який є його однодумцем, призначається разом з ним, надає підтримку міністру

¹ Див.: ПетришинА. В. Государственная служба. Историко-теоретиче-ские предпосьілки, сравнительно-правовой й логико-понятийньїй анализ. Монография. - X: Факт, 1998 - С. 150.

Збірних науиовш праць

в політичній діяльності, в тому числі у зв'язках з парламентом, і в разі потреби — тимчасово виконує обов'язки міністра;

2) керівник апарату міністерства є державним службовцем, покликаним організовувати діяльність апарату міністерства та забезпечувати стабільність і наступництво' в його роботі. Обіймання посади керівника апарату міністерства відзначається стабільністю і не може пов'язуватися із строком повноважень жодного політичного органу, в тому числі глави держави. З практики європейських країн не відомі факти, щоб державний секретар міністерства чи інший державний службовець виконував обов'язки міністра під час його відрядження, хвороби чи відпустки.

Це найбільш типова організація управління міністерством. Бувають і деякі специфічні системи, які при цьому не порушують принципу розподілу політичного та адміністративного керівництва в міністерстві. Зокрема, зустрічаються випадки, коли в деяких міністерствах буває одночасно по два міністри (наприклад, у Нідерландах і Фінляндії), і в такому випадку у разі відсутності одного з міністрів його обов'язки виконує інший. До речі, посада, державного секретаря у деяких країнах є політичною (наприклад, у Польщі, Нідерландах, Франції), а керівником апарату міністерства є «генеральний директор» чи «генеральний секретар». В Угорщині є два державні секретарі, один з яких є політичним, а інший — адміністративним. В окремих невеликих країнах, де немає посади заступника міністра, обов'язки міністра під час його відсутності покладаються на іншого члена уряду (Естонія), але, враховуючи наші обсяги навантаження і темпи роботи в уряді, такий підхід видається недоцільним.