В 1922 г. большая часть Российской империи оказалась под властью большевиков (за исключением Прибалтики, Польши и Финляндии), на этой территории создается новое государство — Союз Советских Социалистических Республик.
Декларация и договор о создании СССР составили Конституцию 1924 г. Конституция была принята сессией ЦИК )ССР 6 июля103 1923 г., в окончательной редакции принятие конституции состоялось 31 января 1924 г. на II съезде Советов СССР.
Высшая власть в СССР а 1923-36 гг. осуществлялась съездом Советов, очередные съезды собирались один раз в год, чрезвычайные — по постановлению ЦИК или двух республик. Полномочия делегатов распространялись только на один съезд. По конституции в СССР существовала многоступенчатая система выборов. Делегаты на съезд Советов СССР избирались от губернских съездов (1 делегат на 125 тыс. жителей), городских съездов, республиканских съездов (в республиках, не имеющих внутреннего административного деления на губернии). В перерывах между деятельностью съездов власть осуществлялась Центральным исполнительным комитетом, очередные сессии которого собирались три раза в год, внеочередные — по решению СНК. Функции съезда Советов и ЦИК: издание законов, утверждение декретов СНК. ЦИК состоял из союзного Совета (избирался пропорционально населению) и Совета национальностей (по пять делегатов от республик, одному — от автономий). Президиум ЦИК состоял из 21 человека, действовал в период между сессиями ЦИК.
Правительство СССР — Совет народных комиссаров — состояло из общесоюзных комиссариатов (которые имели в республиках уполномоченных представителей) и объединенных комиссариатов (которые существовали как на союзном, так и на республиканском уровнях). В республиках имелись также местные комиссариаты, не имевшие общей координации на союзном уровне.
Первоначально в состав СССР входили четыре республики: РСФСР, Украинская, Белорусская и Закавказская федеративная союзные республики, В 1925 г. были образованы
Узбекская и Туркменская советские социалистические публики. Наибольшее число союзных республик входило в состав СССР в 1941 г. — 16: Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан, Молдавия, Эстония Латвия, Литва, Карело-Финская ССР (в 1956 г. преобразованная в автономную Карельскую АССР).
В 1920-е гг. было упорядочено региональное и местное управление. В частности, в 1921 г. было принято "Положение о Советах в Москве и Московской губернии". В соответствии с ним произошло объединение городских и губернских Советов. Московский Совет стал называться Московским губернским (с 1929 г, — областным) Советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Высшим органом власти стал губернский съезд Советов, собиравшийся два раза в год. Юрисдикция Моссовета распространялась на Москву и Московскую область. Для руководства хозяйством Москвы были избраны Малый Совет и Малый Президиум.
Конституция 1936 г.
Принятые после революции Конституции (РСФСР — 1918 г., СССР — 1924 г.) не могли длительное время рассматриваться как основа государственного законодательства. Конституция РСФСР ориентировалась на законы революционного времени, в ней подчеркивался временный характер некоторых нормативных положений. Конституция СССР представляла собой союзный договор. В 1930-е гг. гражданская война прекратилась, социальная обстановка стабилизировалась, и возникла необходимость в новом Основном законе.
Новая Конституция была принята 5 декабря 1936 г. на чрезвычайном VIII съезде Советов СССР. По Конституции СССР определяется как "социалистическое государство рабочих и крестьян"iD8. Основами государственной системы СССР провозглашаются: власть Советов, социалистическая собственность (в форме государственной и колхозно-кооперативной) и обязанность каждого гражданина трудиться. В Конституции закреплены принципы социализма: "кто не работает, тот не ест" и "от каждого по его способности, каждому — по его труду". Лица, покушающиеся на общественную, социалистическую собственность, являются врагами народа.
Глава 3 Конституции указывает, что высшим органов власти в СССР является Верховный Совет, осуществляющий законодательные функции. Верховный Совет состоит из дву^ палат: Совета Союза и Совета национальностей, которые формируются по территориальному и национальному принципам и обеспечивают паритет интересов всех республик. Совет Союза избирается по норме: один депутат на 300 тысяч населения. Совет национальностей избирается по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по норме: по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа. Обе палаты Верховного Совета равноправны. Верховный Совет СССР избирает на совместном заседании обеих палат Президиум Верховного Совета в составе: Председателя Президиума Верховного Совета СССР, пятнадцати заместителей Председателя — по одному от каждой союзной республики, секретаря Президиума и двадцати членов Президиума Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР образует на совместном заседании обеих палат Правительство СССР.
Принятие Конституции 1977 г.
В новой Конституции подчеркивалось стирание границ между классами, декларировалась единая общность —- советский народ. Конституция закрепляла новые формы демократии: референдумы, всенародное обсуждение, но в то же время в Конституции появилась шестая статья о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в советском обществе.
Структура высших органов государственного управления осталась без изменений. На практике высшие органы власти не контролировали обстановку в стране, важнейшие решения принимались без их ведома, например, ввод войск в Афганистан в 1979 г. и др.
Развитие местного самоуправления было обусловлено Низким уровнем финансирования. На каждый проект исполнительные комитеты городов или районов должны были запрашивать деньги из государственного бюджета.
Последствия имевшейся системы государственного управления
В конце 1980-х гг. управление в СССР столкнулось со следующими проблемами:
Экономическая: кризис экономики, дефицит бюджета, скрытая инфляция. Правительство было вынуждено вводить талоны и карточки. В докладе на XXVII съезде КПСС в 1986 г. М. С. Горбачев указывал, что в стране образовался разрыв между платежеспособным спросом и его товарным покрытием111. Отсутствие необходимых товаров на полках магазинов привело к росту очередей, к социальной напряженности. В 1989-90 гг. начались забастовки шахтеров. "Не выполненными остались задачи по развитию экономики, поставленные программой КПСС, и даже более низкие задачи девятой и десятой пятилеток. Не полностью удалось осуществить и намеченную на эти годы социальную программу"114. В то же время дефицит бюджета складывался не только из-за отсутствия доходов, но и от чрезмерных государственных расходов, в том числе на военные нужды и административный аппарат.
Административная. Контроль со стороны государства над всеми отраслями общественной жизни привел к разрастанию государственного аппарата и низкой эффективности его функционирования: административные расходы превышали эффект от дополнительного контроля.
Кризис межнациональных отношений. В союзных республиках происходит рост национальных движений, а следовательно, и межнациональных конфликтов. Руководители республик, в том числе коммунистические лидеры, поддерживали сепаратистские настроения, так как считали что республики способны самостоятельно справиться с экономическими проблемами, если не надо будет отчислять большие средства в общесоюзный бюджет. (См. доклад первого секретаря республиканского комитета КПСС Эстонии на XIX Всесоюзной конференции КПСС.)
Монополия Коммунистической партии на управление, закрепленная в ст. 6 Конституции, ограничивала доступ к власти для беспартийных. Советские граждане пытаются найти иные пути для выражения своих идей. В конце 1980-х гг. появляются различные общественные политические движения, которые считают себя оппозицией КПСС.
Для решения существовавших проблем были предложены следующие методы, которые вошли в программу преобразований, именуемую "перестройка".
Первой причиной экономических проблем советское руководство считало преобладание экстенсивного развития экономики, неактивное использование достижений научно-. технического прогресса, что привело к вовлечению все новых материальных и трудовых ресурсов при снижении производительности труда и других показателей эффективности115. Другая причина неэффективной экономики в государстве в целом, по словам Горбачева, "негодная практика перераспределения доходов, когда убытки отстающих предприятий, министерств и регионов покрываются за счет работающих прибыльно. Это порождает иждивенчество, ориентирует на бесконечные требования об оказании помощи"118, для наращивания экономической эффективности государственные предприятия переводились на хозрасчет, самоокупаемость и самофинансирование, что должно было поставить уровень доходов коллектива в зависимость от эффективности работы. Однако предлагаемые экономические стимулы оказались недостаточными, так как собственником Предприятий оставалось государство, сохранялась старая система плановых показателей, прикрепления к поставщикам и сбытовой сети.
Причиной бюрократии и неэффективной работы аппарата управления считался слабый контроль за работой исполнительного аппарата со стороны Советов117. Таким образом, через семьдесят лет после революции вновь актуальным стал лозунг: "Вся власть — Советам".