За исключением небольшого числа специально оговоренных случаев, все государственные закупки распределяются на конкурсной основе, т.к. открытая конкуренция: приводит к "справедливым", умеренным ценам; гарантирует равные возможности всех предприятий и фирм; помогает избежать коррупции в распределении госзаказов.
В большинстве случаев полноценная открытая конкуренция за получение государственных заказов достигается при использовании открытых торгов с подачей заявок в запечатанных конвертах. В то же время правилами допускается использование закрытых торгов, а также метода запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в ходе переговоров с ними. Очень редко и только в особых случаях разрешается осуществлять закупки товаров или услуг посредством неконкурентных процедур (закупки у единственного источника). В подобных обстоятельствах должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать причины использования данного метода, а также свой выбор.
В настоящее время в закупочной политике государства особый упор делается именно на использование конкуренции. Даже военное ведомство США выступает в поддержку использования конкуренции при распределении заказов на сложные системы вооружения.
Особое внимание в США уделяется всемерному привлечению малого бизнеса к выполнению государственных контрактов, в том числе и на субподрядных условиях. Законодательство требует выделения определенной доли первичных контрактов (эта доля различна в зависимости от предмета закупок); при заключении крупных контрактов в качестве одного из критериев отбора вводится обязательное привлечение малых фирм к субподрядам в размере установленного процента от общей стоимости заказа.
Особенно активно идет процесс привлечения малого бизнеса для участия в НИОКР. Очень часто именно небольшие фирмы привлекают мобильные и весьма продуктивные группы исследователей, а иногда такие группы создаются специально для реализации перспективной научно-технической идеи. Министерство обороны США каждый год публикует перечень тем интересующих его научных разработок и исследований, работу над которыми оно готово осуществлять на основе контрактов с малыми предприятиями инновационного и исследовательского профиля. Программа МО по привлечению малых фирм состоит из нескольких этапов, соответствующих стадиям реализации определенной идеи, с подключением на завершающей фазе достаточно крупных фирм, обладающих ресурсами для воплощения идеи в производстве.
При общей государственной политике поддержки малого бизнеса практика показывает, что самим госзаказчикам и их сотрудникам проще иметь дело с ограниченным количеством крупных фирм, чем с многочисленными мелкими поставщиками. В связи с тем, что самый простой способ "отсечь" мелкого поставщика — сделать вывод о его несоответствии, в США был установлен особый порядок определения "правомочности" малых предприятий. Если сотрудник по закупкам выносит решение о несоответствии малого предприятия, предложившего в ходе торгов минимальную цену, то такое решение в обязательном порядке направляется в Администрацию по делам малого бизнеса (АМБ), которая имеет право провести свою собственную оценку соответствия малого предприятия по принятым критериям, и должностные лица, ответственные за закупки, обязаны подчиниться решению АМБ.
В США активно применяются преференции, которые предоставляются при закупках на федеральном уровне, уровне штатов и муниципалитетов. В преференциальных программах различных уровней дается описание и определение преференциальных групп (предприятия представителей национальных меньшинств; малый бизнес; предприятия, находящиеся в невыгодных условиях; ветераны; зоны с избыточной рабочей силой; отечественные производители в целом), указываются соответствующие цели, а также устанавливаются процедуры их применения.
Применяются два метода: обязательный процент участия и преференциальный процент. Первый способ предполагает определение обязательного процента участия в закупках определенных преференциальных групп, исходя из федеральных законов или законов штатов. [67]
Применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку, прибавляемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции.
Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных способа. Практикуется введение дифференцированных преференциальных коэффициентов для различных льготных групп. Например, для поддержки отечественных производителей применительно к крупному бизнесу устанавливается 6% преференциальный коэффициент, а к малому - 12%.
Формально федеральное законодательство США - Правила FAR - не распространяется на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. С 1960 г. в стране предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, однако только некоторые штаты привели свои законы в соответствие с рекомендациями. Хотя каждый штат США имеет собственные законы о закупках, все эти законы опираются на общепринятые принципы и имеют много общего. К тому же закупки местных органов концентрируются на сравнительно небольшой группе товаров и услуг (строительные работы, медицинские товары) и не включают, как правило, закупки сложной техники, как, например, вооружения. Но не смотря на это федеральное правительство США требует соблюдения своих правил при закупках, осуществляемых за счет средств трансфертов из федерального бюджета.
Не безынтересен для формирующейся российской системы организации закупок для государственных нужд опыт Германии в этой сфере.
Центральным пунктом социальной, ориентированной на конкурентную среду, рыночной экономики в том виде, в котором она существует в Германии, является свободная экономическая деятельность всех участников рынка, где основную роль играет частный сектор. Государство определяет правовые рамки и приоритеты экономической политики, ориентируясь на которые субъекты экономики могут действовать по своему усмотрению.
Основной принцип: свободное развитие экономики и общества на основе федерализма. При этом государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики. Государство также обязано действовать в рыночных условиях, то есть в конкурентной среде. Сказанное относится и к системе размещения государственных заказов.
В связи с тем, что государственные учреждения и частные хозяйствующие субъекты при осуществлении ими экономическом деятельности имеют равные права, отличительной особенностью системы государственных закупок в Германии является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг. Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право.
Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. При исполнении бюджетов они не зависят друг от друга. Рамки расходной части бюджетов определяются объемами поступающих доходов, то есть налоговых поступлений, налоговых трансфертов и платы, взимаемой за оказанные услуги.
Для каждого госучреждения ежегодно составляются и утверждаются бюджетные задания, которые входят составными частями в федеральный бюджет. В конце каждого бюджетного года проверяется исполнение этих заданий и подтверждается правомерность расходования средств по ним. Исходя из требования экономного расходования бюджетных средств, госучреждения используют открытые (публичные) торги на поставку товаров и услуг для государственных нужд, как наиболее эффективный способ достижения поставленной цели.
Порядок проведения конкурсов и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики Германии. Правила формирования госзаказа на услуги изложены в трех основных нормативных документах, учитывающих специфику трех основных видов услуг[124]:
• Положение о госзаказе на услуги (VOL), части "А" и "Б" от 12.05.97;
• Положение о госзаказе на строительные услуги (VOB), части "А" и "Б" от 03.07.96, Закон о внесении изменений в Закон о принципах формирования бюджета и Положение о размещении госзаказов от 22.02.94, а также Порядок проверки исполнения бюджета от 22.02.94;
• Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий (VOF) от 12.05.97 (регулирует вопросы, связанные с работами, выполняемыми на гонорарной основе).
К "лицам свободных профессий" относятся, в частности, архитекторы-проектировщики, инженеры и землеустроители, работающие на гонорарной основе, адвокаты, нотариусы, врачи, в том числе зубные и ветеринарные, аптекари, налоговые советники, лоцманы, а также лица творческих профессий, например дизайнеры и т.п. Работой, выполняемой на гонорарной основе, считается самостоятельная научная, писательская, художественная, преподавательская и воспитательная деятельность. Под действие Положения подпадают заказы стоимостью более 200 ЭКЮ (без НДС), если §2 Положения не предусмотрено другое. В частности, данное Положение распространяется на "не поддающиеся однозначному и исчерпывающему описанию услуги, оказываемые лицами свободных профессий". Под работами в нормативных документах понимаются поставки товаров и услуг, за исключением строительных, по которым действуют особые правила (VOB).