Достаточно быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать эффективно без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок, где появилась настоятельная потребность внедрения эффективных методов управления.
В 1992 году Всемирный банк начал свою деятельность в России [54]. Правила проведения закупок (конкурсных торгов), сформулированные на основе его 50-летнего опыта работы в различных странах-заемщиках, подробно изложены в документе "Руководство: закупки по займам МБРР и кредитам MAP". Равенство возможностей для поставок оборудования, товаров, работ и услуг для всех стран — участников Всемирного банка, с одной стороны, и прозрачность процедур закупок, с другой стороны, являющиеся основой деятельности Всемирного Банка стали своего рода руслом, по которому и в нашу страну потекли финансовые потоки с Запада. В нашей стране началась "эра торгов", и слово "закупки", наполнилось иным смыслом.
Ввиду отсутствия Российского законодательного акта, регулирующего процесс организации закупок и размещения заказов и наряду со сложившейся экономической ситуацией, фактически толкавшей различные организации, в т.ч. государственные, на организацию конкурсных торгов для осуществления своих закупок во многих законодательных актах появились упоминания и декларативное провозглашение конкурсов. Однако вплоть до апреля 1997г. ни один из них не описывал подробно механизм и процедуры проведения торгов, не требовал обязательной организации закупок и размещения заказов путем поведения торгов (см. Приложение 1).
Наиболее важным и значимым для новой России стал Указ Президента РФ от 08.04.97 №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд" (Далее Положение). Именно это Указ, обусловленный необходимостью более эффективного использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных фондов, ввел в российскую жизнь обязательные конкурсные торги при закупках для нужд государства, открыл новый этап цивилизованных закупок для госнужд в России. Первые массовые закупки товаров и услуг путем проведения конкурсных торгов начались сразу после его выхода - с мая 1997 г. А ведь до этого, торгов, за исключением подрядных торгов в строительстве, проводимых по инициативе Госстроя, практически не было [82].
Отчетные данные уже за первый год (1997) с момента выхода в свет Положения показали, что при проведении конкурсов на закупку продукции для государственных нужд (всего их было поведено 9449), сокращение расхода бюджетных средств составило 3,07 трлн. рублей (8,8%), в том числе по федеральным органам исполнительной власти - 2,91 трлн. рублей (14,6%). Наиболее значительное сокращение расхода бюджетных средств было достигнуто Минобороны России - 16,8%, ФДС России - 19,9%, МВД России - 19,1%.
К сожалению, помимо стимула к развитию конкурсных торгов в России, Положение выявило огромное количество вопросов и проблем, связанных с его реализацией. Наиболее сложными оказались:
1. Рассогласованность требований п.40 Положения об обеспечении заявки поставщика с нормами действующего Гражданского кодекса РФ. ГК прямо предусмотрел лишь возможность использования задатка в виде обеспечения заявки [23], а Положение - банковскую гарантию, залог и поручительства [70].
2. Отсутствие регламентации способов закупки услуг. (Они совсем не были затронуты в Положении, в то время как мировой опыт показал необходимость отдельного регламентирования этого вида закупок с учетом их специфики, в частности, главным из критериев для выбора поставщика должна являться не цена, а суть предложения и оценка исполнителя).
3. Отсутствие критериев ограничения круга поставщиков, которые привлекаются к закрытым торгам (предусматривается привлечение всех возможных поставщиков, что не соответствует понятию закрытых торгов).
4. Противоречащая смыслу проведения торгов норма, описанная в п.42 Положения [79], предусматривающая, что в состав конкурсной комиссии входят не только представители заказчика, но и поставщиков.
5. Отсутствие разъяснений о бухгалтерском оформлении участия сторон в торгах.
6. Отсутствие методики определения стоимости конкурсной документации, в зависимости от количества поставщиков, принявших участие в торгах (как оценить, предусмотренный п.35 [79] размер расходов на изготовление и доставку, не зная сколько поставщиков примет участие).
7. Нерешенный вопрос о размерах и порядке выплаты вознаграждения юридическому лицу, осуществляющему на договорной основе функции госзаказчика (что предусмотрено Положением).
8. Формулировка п.32 Положения не исключает возможности злоупотреблений заказчиком в виду отсутствия четкого определения в какого рода средствах массовой информации должна публиковаться информация о приглашении к участию в конкурсе.
В июле 1997 года по инициативе группы предприятий и организаций была учреждена Российская ассоциация организаторов подрядных торгов и стоимостного инжиниринга (РАТСИ). Палата правительства Москвы зарегистрировала PAT СИ 10 марта 1998 года (регистрационный №71082).
При создании этой ассоциации был учтен опыт работы национальных и международных союзов и ассоциаций в области прокьюремента, а также союзов и ассоциаций в области стоимостного инжиниринга. Потенциальными членами ассоциации являются организации и предприятия, выступающие в роли инвесторов, заказчиков, организаторов и исполнителей подрядных торгов, проектные, подрядные, сметно-консультационные и оценочные фирмы, центры ценообразования, департаменты инвестиций, финансирования и строительства федеральных, местных и муниципальных органов власти, банки, инвестиционные фонды, предприятия всех форм собственности. На сегодняшний день РАТСИ является ведущей организацией в области организации подрядных торгов.
С ноября 1997 г. Министерством экономики Российской Федерации было организовано ежеквартальное проведение заседаний "круглого стола", на которых рассматриваются организационно-методологические и нормативно-правовые вопросы, возникающие в процессе организации и проведения госзаказчиками конкурсов на закупку продукции для государственных нужд [97]. В них не раз обсуждались вышеизложенные проблемы и пути их решения.
Для решения кадрового вопроса было принято Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 №1443 "О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд". В соответствии с ним, на Министерство экономики РФ была возложена организация работы по подготовке и переподготовке указанных специалистов, а также установлено, что головной организацией по подготовке и переподготовке этих специалистов, а также разработке соответствующей программы является Государственный университет — Высшая школа экономики Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ.
Протоколом совещания Правительства РФ от 21 ноября 1997г. Государственному антимонопольному комитету и Минэкономики России было поручено активизировать работу в части проверок соблюдения процедур, установленных Указом Президента по проведению конкурсов. Во исполнении этого решения и с учетом Закона РФ №948-1 от 22.03.91 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". К контролю за этими процедурами были привлечены федеральные подразделения и непосредственно департаменты ГАК.
Ввиду наличия серьезных проблем специалисты, поставщики и заказчики, связанные с конкурсными торгами, возлагали огромные надежды на готовящийся в то время законопроект. Однако долгожданный Федеральный Закон от 06.05.99 №97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее Закон), в том виде, в котором он появился, по мнению большинства специалистов по государственным закупкам, создал больше проблем, нежели их решений. 22 июня 1999г. в Институте госзакупок ГУ- ВШЭ состоялся семинар, посвященный обсуждению данного Закона. [33] На нем, в частности, были отмечены следующие отличительные черты данного Закона:
1. В отличие от Положения, которое распространялось на все закупки за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ, внебюджетных фондов РФ, сфера применения Закона сужена до конкурсов, финансируемые из средств Федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования (т.е. простые закупки Законом не предусматриваются). Под действие Закона не подпадают так же субъекты РФ [72].
2. В соответствии с формулировкой п.1 статьи 5 "участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг)" [72]. Однако, преследуя цель ограничить участие посредников в госзакупках, данный пункт не определил, что необходимо иметь производственные мощности и т.п., позволяющие производить именно тот продукт, который выставлен на торги [65].